Mikko Puumalainen: Laglighetskontrollbesöken gav en dyster bild av vardagen - strukturella problem hotar barnskyddet

14.7.2020

(Inlägget har publicerats i justitiekanslerns berättelse för år 2019)

Barnskyddsklienterna hör till de mest sårbara grupperna i samhället. Man strävar att trygga deras ställning och tillgång till tjänster med hjälp av lagstiftning. Laglighetsövervakarna har till uppgift att för sin del säkerställa att de förvaltningsmyndigheter och tjänsteproducenter som svarar för barnskyddet sköter barnskyddsarbetet väl och att lagen följs. Barnen ska med andra ord kunna komma i åtnjutande av det som de är berättigade till.

Regionförvaltningsverken svarar för den allmänna tillsynen över kommunerna, vilka bär ansvar för anordnandet av barnskyddet. Jag undersökte i samband med mina inspektioner under åren 2018–2019 hur kommunerna och regionförvaltningsverken klarat av denna uppgift. Jag utförde laglighetskontrollbesök förutom vid alla regionförvaltningsverk även hos barnskyddet i Åbo, Vasa och Uleåborg samt hos Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira). Valvira är den riksomfattande styrnings-, tillstånds- och tillsynsmyndigheten inom socialvården, som tillsammans med regionförvaltningsverken verkställer det riksomfattande tillsynsprogrammet för socialvården. Tillsynen över hur väl tidsfristerna inom barnskyddet följs var ett tema för programmet under åren 2016–2019.

Det som framförs i detta anförande baserar sig på de samtal som förts under mina laglighetskontrollbesök hos regionförvaltningsverken, Valvira och de ovan nämnda städerna, och på det material som jag fått vid laglighetskontrollbesök eller fått tillgång till på annat sätt, exempelvis genom klagomål.

Barnskyddsarbetarna: för få, för stor omsättning, för ensamt och för lite uppskattning

Det råder brist på kompetenta socialarbetare inom barnskyddet i kommunerna. Lönesystemet uppmuntrar inte till att stanna inom branschen då det betalas samma ersättning för mindre belastande (social)arbete än det som sker inom barnskyddet. Det visas över lag inte alltid uppskattning för socialarbetet, och personalbehovet och kompetenskraven underskattas ibland i kommunerna. Den stora personalomsättningen äventyrar också de långsiktiga processer som karaktäriserar barnskyddet. De uppgifter jag erhöll under besöken visade att trivseln bland de anställda och deras motivation att stanna kvar i arbetet påverkas av hur väl arbetet kan utföras.

Socialarbetarutbildningen ger inte nödvändigtvis tillräckliga färdigheter för arbetet: socialarbetarna får alltför snäv utbildning i grundläggande juridik rörande förvaltningsverksamheten, trots att de blir tvungna att tillämpa bestämmelser som reglerar förvaltningsförfarandet och fatta förvaltningsbeslut i sitt arbete. Behovet av stöd och handledning ökar dessutom av att socialvårdslagstiftningen ofta upplevs vara invecklad och lämna rum för tolkning. Vidare är arbetet i mindre kommuner ensamt, och man har inte stöd av någon arbetsgemenskap eller kolleger. I synnerhet unga och oerfarna socialarbetare behöver mycket stöd i sitt arbete.

Barnskyddet är inte missbrukarvård eller hälso- och sjukvård

Bland barnskyddsklienterna finns det även behov av missbrukarvårds- samt hälso- och sjukvårdstjänster, och i vården utom hemmet har man strävat efter att tillgodose detta behov med hjälp av personal som företräder andra yrkesgrupper, såsom sjukskötare. Vid inspektionsbesöken uppdagades en oro över att socialvården håller på att medikaliseras. Inom socialarbetet tillhandahålls emellertid inte hälso- och sjukvård, och sociala problem kan inte skötas med läkemedel. Detta utesluter dock inte att hälsoproblem kan vara den bakomliggande orsaken till en klientrelation också inom barnskyddet. På många ställen är antingen barnens egna eller föräldrarnas missbrukarproblem den allmännaste och snabbast växande orsaken till att barn omhändertas. Samtidigt betonar socialarbetarna att barnskyddet inte erbjuder missbrukarvård eller psykiatrisk vård, utan att sådana tjänster måste erbjudas på annat håll. I sådana fall där unga inte kan erbjudas behövliga lågtröskeltjänster inom missbrukarvården eller psykiatrin, hänvisas de emellertid till barnskyddet. Barnskyddet är dock inte rätt instans för att tillgodose denna typ av vårdbehov. Det borde finnas en plats där barn som är i behov av både barnskyddstjänster och psykiatrisk vård eller missbrukarvård skulle kunna tillhandahållas dessa tjänster samtidigt.

Egenkontroll ersätter inte tillsyn

Utbudet av barnskyddstjänster har ökat och blivit mer mångfacetterat. Då myndigheterna inte ensamma klarar av att utöva tillsyn över att tjänsterna är adekvata, har sådan egenkontroll som tjänsteproducenterna utför själva föreslagits som en lösning. Regionförvaltningsverken och städernas socialarbetare och tjänstemän har emellertid förhållit sig mycket tveksamma till detta, eftersom det finns en risk för att egenkontrollen endast förblir en formalitet. Exempelvis utarbetas planerna för självkontrollen inom stora koncerner enligt pro forma-principen, utan att det finns någon kännedom om förhållandena eller behoven vid de enskilda serviceenheterna.

Vid utarbetandet av planer för egenkontrollen och vid riskkartläggningen borde man dock, liksom när det gäller riskhanteringen, utgå från de risker och behov som bedömts hänföra sig till varje enskild enhet. Enligt regionförvaltningsverkens uppfattning är egenkontrollplanerna alltför ofta en administrativ nödvändighet utan djupare innebörd för verksamhetsenheterna. Vidare är det ett problem att det inte finns några bestämmelser om egenkontrollen inom barnskyddet, och det konstaterades att planernas innehåll bör regleras noggrannare, exempelvis genom en förordning.

Tillsynen grundar sig på statistiken över behandlingstiderna men den är otillförlitlig

De lagstadgade tidsfristerna för behandlingen av barnskyddsärenden och tillsynen över hur väl dessa tidsfrister iakttas är av stor vikt inom barnskyddet. Enligt barnskyddslagen ska barnets eventuella brådskande behov av barnskydd bedömas omedelbart. En bedömning av servicebehovet ska inledas utan dröjsmål, och senast den sjunde vardagen från att ärendet inleddes. Bedömningen ska färdigställas senast inom tre månader. Institutet för hälsa och välfärd samlar två gånger om året in de uppgifter av kommunerna som behövs för att utöva tillsyn över hur de nämnda tidsfristerna har iakttagits. I många kommuner överskrids de föreskrivna behandlingstiderna, och regionförvaltningsverken har varit tvungna att vid vite förplikta kommunerna att iaktta de lagstadgade tidsfristerna. Det är dock en utmaning att få kommunerna att följa de lagstadgade tidsfristerna varaktigt och inte bara tillfälligt.

Vidare är det möjligt att den statistik som kommunerna för över behandlingstiderna är otillförlitlig. Detta har kunnat konstateras t.ex. genom regionförvaltningsverkens egna observationer samt i och med att det förekommit motstridigheter mellan statistiken från Institutet för hälsa och välfärd och kommunernas statistik. Vid ett av regionförvaltningsverken antogs det att alla kommuner inte uppger sina faktiska behandlingstider till Institutet för hälsa och välfärd, utan de tider som föreskrivs i lagen. Därför ger de enkäter angående behandlingstiderna som Institutet för hälsa och välfärd genomfört en annan bild än den som regionförvaltningsverken fått på grundval av sin egen verksamhet. Regionförvaltningsverken konstaterade även att de uppgifter som Institutet för hälsa och välfärd samlat in redan är föråldrade när den tillsyn som utförs på basis av uppgifterna genomförs. 

När det gäller behandlingstiderna kan det konstateras att regionförvaltningsverken fullgör sina egna tillsynsuppgifter i anslutning till barnskyddet relativt väl. Vid ett av de inspekterade regionförvaltningsverken hade behandlingstiderna för ärenden rörande klagan om barnskyddet dock redan under en längre tid varit oskäligt långa, och jag började därför på eget initiativ utreda saken närmare. Jag meddelade under verksamhetsåret ett avgörande i ärendet (OKV/8/50/2018), där jag även behandlade regionförvaltningsverkens resurser mer generellt. Avgörandet har refererats i berättelsens avsnitt gällande social- och hälsovårdsförvaltningen.

Kvaliteten på barnskyddet övervakas inte och det finns inte resurser för förebyggande styrning

Det faktum att tidsfristerna iakttas garanterar dock inte i sig ännu goda barnskyddstjänster. Till de centrala garantierna för kvaliteten hör en god och uppdaterad klientplan som tjänsterna baserar sig på och som även följs i praktiken. Kvaliteten på planerna eller hur väl uppdaterade de är övervakas dock nästan inte alls.

Ofta anses det också vara tillräckligt bara med en bedömning av servicebehovet. Ett målinriktat och systematiskt barnskyddsarbete kräver dock en klientplan som baserar sig på bedömningen av servicebehovet och som kontinuerligt uppdateras.

Målet är att tillsynen och styrningen ska vara preventiv och förebyggande. De laglighetskontrollbesök som gjorts hos regionförvaltningsverken i samband med tillsynen över barnskyddet visar att man inte förmår utföra tillräckligt med inspektionsbesök på sådana platser där barn vårdas utanför hemmet. Regionförvaltningsverkens knappa resurser ansågs utgöra orsaken till att det snarast blir fråga om efterhandskontroll.

Utläggning leder till försämrad tillsyn

De åtgärder som hör till barnskyddet innebär ofta ingrepp i de grundläggande fri- och rättigheterna, och därför kan endast myndigheter fatta beslut om åtgärderna. Detta är fallet även då de åtgärder som det fattats beslut om genomförs av en privat tjänsteproducent. Det allt mer mångfacetterade servicefältet och de begränsade myndighetsresurserna har medfört osunda fenomen. Serviceproduktionen och myndighetsverksamheten glider isär: privata tjänsteproducenter använder myndigheter som beslutsproducenter, och vid utläggningen av socialvårdstjänster tar kommunerna inte i tillräcklig utsträckning hänsyn till sina uppgifter som omfattar ansvar för tillsynen och utövningen av offentlig makt, och inte heller till tilldelningen av resurser för skötseln av dessa uppgifter. Det kan då uppkomma dröjsmål när det gäller att fatta sådana förvaltningsbeslut som berör barnskyddet, och det händer att besluten fattas först flera månader efter att tillhandahållandet av en tjänst har inletts.

Tillsynen över barnskyddet ska tryggas i samband med framtida reformer

Barnskyddet är ett krävande arbete och det finns mycket att göra inom denna sektor. I de inspekterade kommunerna hade antalet barnskyddsanmälningar ökat med tiotals procent på ett år, och barnskyddsfallen hade också blivit mer komplicerade. I en dylik situation måste de strukturer som stöder arbetet vara i skick. Vid samtalen framgick det även att det finns stora orosmoment gällande personalens tillräcklighet, dess kompetens, ställning och ork, liksom gällande tillsynen över barnskyddet. Som ett av de största problemen i anslutning till personaldimensioneringen aktualiserades det faktum att de barn som är klienter inom barnskyddet inte får sin röst hörd, eftersom varken kommunernas socialarbetare eller personalen vid de regionförvaltningsverk som svarar för styrnings- och tillsynsbesöken hinner träffa barnen eller höra dem. Därmed ges barnen inte möjlighet att vara delaktiga i skötseln av sina ärenden, och de problem som förekommer i barnens vardag uppmärksammas inte i samband med tillsynen.

Tryggandet av de grundläggande fri- och rättigheterna för dessa barn, som är i utsatt ställning, förutsätter en övergripande och kritisk granskning samt ett handfast ingripande i de strukturella problemen inom barnskyddet. Eftersom antalet barnskyddsärenden ökar och ärendena blir allt mer komplicerade måste de resursproblem som barnskyddet kontinuerligt brottas med få en lösning. Bäst kunde man självklart lösa de problem som hör samman med tillsynen genom att eliminera behovet av tillsyn, vilket kan ske ifall behovet av barnskydd minskas i och med att man befattar sig med barnens och ungdomarnas livssituationer och problem i ett så tidigt skede att det inte uppkommer behov av barnskyddstjänster.

Ur den högsta laglighetsövervakarens synvinkel måste tillsynssystemen inom barnskyddet i varje fall vara trovärdigare och effektivare än hittills. Egenkontroll är inte lösningen i nuläget. Också i samband med utläggningen av barnskyddstjänsterna finns det moment som man måste ingripa i. De problem som berör strukturerna och resurserna för tillsynen måste lösas i samband med social- och hälsovårdsreformen. Reformen ger i bästa fall en möjlighet att effektivera tillsynen över de aktörer som ansvarar för barnskyddet och att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna för barn som är i en utsatt ställning.

Det är dock även möjligt att genomföra specifika reformer. Finansministeriet tillsatte 24.6.2019 Regionförvaltningsverkens uppföljningsgrupp för tillsynen över barnskyddet (VM057:00/2019). I beslutet om tillsättande av gruppen konstaterades bl.a. följande:

”För uppgifter som hänför sig till regionförvaltningsverkens styrning av och tillsyn över barnskyddet anvisades i tilläggsbudgeten för år 2019 tilläggsresurser på 480 000 euro samt bestående tilläggsresurser som motsvarar sex årsverken. Med anledning av biträdande justitiekanslerns beslut (13.3.2019, dnr OKV/8/50/2018) anser finansministeriet och social- och hälsovårdsministeriet emellertid att det vid sidan av anvisandet av tilläggsresurser finns skäl att vid regionförvaltningsverken fästa särskild vikt vid styrningen av tillsynen över barnskyddet samt vid dess verkningsfullhet och effektivitet.”

Syftet med uppföljningsgruppens arbete är bl.a. att säkerställa att tillsynen över barnskyddet främjar tillgodoseendet av barnens delaktighet och självbestämmanderätt samt klientsäkerheten. De behandlingstider som har uppställts som målsättningar för tillsynen över barnskyddet, samt strävan efter att förskjuta tyngdpunkten vid tillsynen mot förebyggande och mer verkningsfull tillsyn, gäller samtliga regionförvaltningsverk. De förfaranden som iakttas vid tillsynen över barnskyddet ska förenhetligas och effektiveras vid samtliga regionförvaltningsverk, så att de blir förenliga med den mest välfungerande praxisen. De ovan beskrivna reformerna och följderna av dem blir därmed en bestående del av verksamheten vid regionförvaltningsverken.

Uppföljningsgruppens mandatperiod löper ut 31.12.2020.

Denna skrivelse har ursprungligen offentliggjorts som biträdande justitiekansler Mikko Puumalainens anförande på justitiekanslerns webbplats 15.10.2018, och har uppdaterats med uppgifter om de laglighetskontrollbesök som utfördes under år 2019 samt om andra relevanta händelser, på föredragning av referendarierådet Marjo Mustonen.

« Tillbaka