Oikeuskanslerin päätös perusopetusasetuksen lainmukaisuudesta

17.11.1998

VALTIONEUVOSTON OIKEUSKANSLERIPÄÄTÖS 17.11.1998 Dnro 1113/1/98

KANTELUN TEKIJÄ Suomen Kuntaliitto

ASIA Ehdotetun perusopetusasetuksen 2 §:n 2 momentin sisältö

KANTELUKIRJOITUS

Suomen Kuntaliitto on 3.11.1998 päivätyssä kirjoituksessa esittänyt, että opetusministeriön esittelystä aiottiin 5.11.1998 saattaa valtioneuvoston yleisistunnon käsiteltäväksi perusopetusasetus. Ehdotetun asetuksen 2 §:n 2 momentin sisältö olisi seuraavanlainen:

"Perusopetuslain (628/1998) 17 §:n 2 momentissa tarkoitettuun erityisopetukseen otetuille tai siirretyille oppilaille annettavassa opetuksessa opetusryhmässä saa olla, jäljempänä säädetyin poikkeuksin, enintään kymmenen oppilasta. Opetusryhmän enimmäiskoko voidaan ylittää, jos se on opetettavan aineen tai opetuksessa käytettävän työskentelytavan takia perusteltua, eikä järjestely vaaranna opetuksen tavoitteiden saavuttamista."

Suomen Kuntaliiton mielestä tämän säännöksen antamiseen ei ollut lainmukaisia valtuuksia. Asetuksenantovaltuuden rajat oli määrätty perusopetuslain 17 §:n 4 momentissa siten, että opetusryhmien muodostamisesta 25 §:n 2 momentissa tarkoitetun pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä oleville oppilaille annettavassa opetuksessa säädetään asetuksella.

Asetuksenantovaltuus koski siten vain 25 §:n 2 momentissa tarkoitettuja 11-vuotisen oppivelvollisuuden piirissä olevia oppivelvollisia. Kuntaliiton mukaan perusopetuslaissa säädetty yksilöity asetuksen antovaltuus ei koske ollenkaan 17 §:n 2 momentin tarkoittamia erityisoppilaita.

Hallitusmuodon 28 § tai perusopetuslain 48 §, jotka koskevat yleistä asetuksenantovaltuutta, olivat suhteessa perusopetuslain 17 §:n 4 momenttiin yleissäännöksiä. Ne eivät voineet antaa valtuutusta poiketa perusopetuslain 17 §:n 4 momentin yksilöidystä asetuksenantovaltuudesta.

Lisäksi oli otettava huomioon, että kunnille ei voitu säätää velvoitteita muutoin kuin lailla tai laissa olevan nimenomaisen valtuutuksen perusteella. Ehdotettu säännös merkitsisi Suomen Kuntaliiton käsityksen mukaan kuntien tehtävien ja velvoitteiden lisäämistä. Kysymys ei voinut olla lain täytäntöönpanoa koskevasta säännöksestä, vaan laista poikkeavan lisävelvoitteen säätämisestä. Ehdotettu säännös olisi näin ollen poistettava.

HANKITTU SELVITYS

Opetusministeriö on antanut asiasta 4.11.1998 päivätyn lausunnon. Samana päivänä Suomen Kuntaliitolle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen.

Perusopetusasetusta koskeva esitys on poistettu esittelystä valtioneuvoston yleisistunnossa 5.11.1998.

Opetusministeriö on lausunnossaan esittänyt, että perusopetuslain 30 §:n 2 momentin mukaan opetusryhmät tulee muodostaa siten, että opetuksessa voidaan saavuttaa opetussuunnitelmassa asetetut tavoitteet. Lain 17 §:n 4 momentin mukaan opetusryhmien muodostamisesta 25 §:n 2 momentissa tarkoitetun pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä oleville oppilaille annettavassa opetuksessa säädetään asetuksella. Lain 48 §:n mukaan tarkemmat säännökset lain täytäntöönpanosta annetaan asetuksella.

Opetusministeriössä on asetusta valmisteltaessa tulkittu perusopetuslakia siten, että mainittu 17 §:n 4 momentti edellyttää, että lain 25 §:n 2 momentissa tarkoitetun pidennetyn oppivelvollisuuden piiriin kuuluvista oppilaista muodostettavan ryhmän koosta on säädettävä asetuksella, mutta toisaalta säännös ei estä säätämästä opetusryhmän enimmäiskokoa myös muussa erityisopetuksessa.

Asetusehdotuksen 2 §:n 2 momentti sisältää lain 30 §:n 2 momenttia tarkentavan säännöksen, jonka antamiseen riittää lain 48 §:ään sisältyvä asetuksenantovaltuus. Asetusehdotuksen lakia tarkentavista säännöksistä moni muukin säännös perustuu mainittuun yleisvaltuutukseen.

Voimassa oleva peruskouluasetus (718/1984) sisältää säännökset laskennallisista perusopetusryhmistä sekä yleisopetuksessa että erityisopetuksessa. Asetuksen 43 §:n 2 momentin mukaan erityisluokalla annettavassa opetuksessa on koulussa perusopetusryhmä alkavaa 10 oppilasta kohti. Säännökset eivät säätele oikeudellisesti sitovasti opetusryhmien enimmäiskokoa, vaan niiden pääasiallinen tarkoitus on määritellä koulun laskennallinen koko, jolla on vaikutusta muun ohella rehtorin viran perustamiseen. Säännökset ovat kuitenkin käytännössä ohjanneet ryhmien muodostamista. Voimassa olevan peruskouluasetuksen 40 §:n 3 momentissa säädetään oikeudellisesti sitovasti opetusryhmien muodostamisesta vaikeavammaisten lasten opetuksessa.

Perusopetusasetusehdotus ei sisällä perusopetusryhmiä koskevia säännöksiä. Sen sijaan asetusehdotuksen 2 §:n 2 ja 3 momenttiin on otettu säännökset opetusryhmien enimmäiskoosta erityisopetuksessa. Pykälän 2 momentissa säädetty yleinen erityisryhmän enimmäiskoko, 10 oppilasta, vastaa nykyistä erityisopetuksen perusopetusryhmän enimmäiskokoa. Opetusryhmän enimmäiskoko voidaan kuitenkin säännöksessä mainituin edellytyksin ylittää. Ministeriö totesi, että säännöksen sanamuotoa oli muutettu Kuntaliiton kanssa käydyn neuvottelun jälkeen.

Kun otetaan huomioon, että myös voimassa oleva peruskoululain (476/1983) 3 §:n 1 momentti edellyttää opetuksen järjestämistä oppilaiden ikä ja edellytykset huomioon ottaen, ei valittu joustava erityisopetuksen ryhmäkokojen sääntelytapa poikkea voimassa olevasta sääntelytavasta.

Kysymys ei siis ole uusien velvoitteiden tai tehtävien siirtämisestä kunnille, vaan uuden perusopetuslainsäädännön uudenlaisesta tavasta säätää ryhmien muodostamisesta. Asetusehdotuksen 3 momentti sisältää nykyistä peruskouluasetuksen 40 §:n 3 momenttia vastaavat säännökset.

Edellä esitetyn perusteella opetusministeriö on katsonut, ettei perusopetusasetuksen 2 §:n 2 momentin säätämiseen asetusehdotuksessa esitetyssä muodossa ole Suomen Kuntaliiton esittämiä laillisia esteitä.

VASTINE

Suomen Kuntaliitto on 6.11.1998 päivätyssä vastineessaan toistanut 3.11.1998 päivätyssä kirjoituksessa esittämänsä.

Liitto lausuu lisäksi, ettei yksilöity valtuus säätää asetuksella 11-vuotisen oppivelvollisuuden piirissä olevien opetusryhmien koosta sisällä lainkaan valtuutta säätää asetuksella muiden oppilaiden opetusryhmien koosta. Ehdotetussa perusopetusasetuksen 2 §:n 2 momentissa ei ole kyse lain täytäntöönpanosta, jota lain yleinen asetuksen antovaltuus koskee, vaan laista poikkeavan uuden säännöksen antamista. Ministeriön viittauksilla voimassa olevaan peruskouluasetukseen ei ole mitään tekemistä uuden lain asetuksenantovaltuuden kanssa. Myöskään puheena olevan 2 momentin sanamuodon lieventäminen ei muuta perustilannetta.

RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

Säännöksistä

Perusopetuslain 4 luvussa ovat säännökset opetuksesta. Näihin kuuluu myös erityisopetusta koskeva 17 §. Lain 25 § puolestaan sijoittuu oppivelvollisuutta sekä oppilaan oikeuksia ja velvollisuuksia koskevaan 7 lukuun. 17 §:n 1 momentin mukaan lieviä oppimis- tai sopeutumisvaikeuksia omaavalla oppilaalla on oikeus saada erityisopetusta muun opetuksen ohessa.

Perusopetuslain 17 §:n 2 momentin mukaan, jos oppilaalle ei vammaisuuden, sairauden, kehityksessä viivästymisen tai tunne-elämän häiriön taikka muun niihin verrattavan syyn vuoksi voida antaa opetusta muuten, tulee oppilas ottaa tai siirtää erityisopetukseen.

Lain 17 §:n 4 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan asetuksella säädetään, sen lisäksi, mitä hallintomenettelylaissa (598/1982)on säädetty, menettelystä otettaessa tai siirrettäessä oppilas 2 momentissa tarkoitettuun opetukseen. Lain 17 §:n 4 momentin toisen virkkeen mukaan opetusryhmien muodostamisesta 25 §:n 2 momentissa tarkoitetun pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä oleville oppilaille annettavassa opetuksessa säädetään asetuksella.

Ehdotetun asetuksen 2 §:n 2 momentin lainmukaisuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota myös lain 30 §:n 2 momentin säännökseen, joka sisällytettiin perusopetuslakiin sivistysvaliokunnan mietinnön perusteella. Säännöksen mukaan opetusryhmät tulee muodostaa siten, että opetuksessa voidaan saavuttaa opetussuunnitelmissa asetetut tavoitteet.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi ( HE 86/1997 vp) on perusteluissa esitetty perusopetuslakiehdotuksen 17 §:n 2 momentin kohdalla muun ohella, että pykälän 2 momentissa tarkoitetun erityisopetuksen antaminen edellyttää kuten nykyisin hallinnollista päätöstä, jolla oppilas otetaan tai siirretään erityisopetukseen. Perusopetuksesta annettavassa asetuksessa oli pykälän 4 momentin nojalla tarkoitus säätää muun muassa neuvottelusta oppilaan huoltajan kanssa sekä tarpeellisten tutkimusten tekemisestä oppilaalle ennen erityisopetukseen ottamista tai siirtämistä.

Perusopetuslakiehdotuksen 17 §:n 4 momentin kohdalla on hallituksen esityksen perusteluissa mainittu edelleen, että sanotun momentin mukaan asetuksella voidaan säätää esimerkiksi opetusryhmien enimmäiskoosta vaikeasti vammaisten ja sairaiden oppilaiden opetuksessa. Tässä kohden on viitattu voimassa olevassa peruskouluasetuksessa säädettyyn opetusryhmän enimmäiskokoon pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä oleville vammaisille ja vaikeimmin kehitysvammaisille annettavassa opetuksessa.

Sivistysvaliokunnan (SiVM 3/1998 vp) ehdotuksesta perusopetuslakiehdotuksen 17 §:n 4 momentti muutettiin hallintovaliokunnan lausunnon (HaVL 8/1998 vp) mukaisesti siten, että momentin alkuun lisättiin viittaus hallintomenettelylakiin. Momenttiin tehty toinen muutos oli tekninen.

Lakiehdotuksen 30 §:n osalta sivistysvaliokunta totesi, että se oli keskustellut mahdollisesta ryhmäkoon säätelystä. Valiokunta oli kuitenkin päätynyt siihen, ettei ryhmäkokoja tullut laissa tai asetuksessa täsmällisesti säännellä, koska haluttiin turvata opetuksen tavoitteista lähtevä ryhmäkokomäärittely. Valiokunta katsoi, että joustava säännös opetusryhmien tasosta tuli ottaa lain tasolle ja ehdotti sen vuoksi lisättäväksi 30 §:ään uuden 2 momentin.

Lakiehdotuksen tarkempia säännöksiä koskevaa 48 §:ää perusteltiin hallituksen esityksessä lyhyesti, että pykälään sisältyy "yleinen asetuksenantovaltuutus". Sivistysvaliokunta ei puuttunut tähän säännökseen.

Arviointia

Perusopetuslain erityisopetusta koskevaan 17 §:ään, sen 4 momentin toiseen virkkeeseen on sisällytetty valtuus säätää asetuksella opetusryhmien koosta. Opetusryhmien muodostaminen koskee lain sanamuodon mukaan 25 §:n 2 momentissa tarkoitetun pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevia oppilaita. Momentin ensimmäisessä virkkeessä on kysymys 17 §:n 2 momentissa tarkoitettuun opetukseen otetuista tai siirretyistä oppilaista. Lakiteksti voidaan valmisteluasiakirjojen perusteella tulkita siten, että näiden oppilaiden osalta säädetty asetuksenantovaltuus koskee pelkästään erityisopetukseen ottamisessa tai siirtämisessä noudatettavaa menettelyä.

Lain 17 §:n 4 momentissa on asetuksenantovaltuus opetusryhmien muodostamisesta siis rajoitettu koskemaan vain tiettyjä, muita kuin 2 momentissa tarkoitettuja oppilaita. Näitä lain 17 §:n 2 momentissa tarkoitettuja oppilaita koskeva asetuksenantovaltuus on rajoitettu puolestaan koskemaan vain erityisopetukseen ottamisen tai siirtämisen menettelyä, mutta ei opetusryhmien kokoa.

Käsitykseni mukaan ei liene perusteltavissa tulkinta, jonka mukaan lain 17 §:n 2 momentissa tarkoitettuun opetukseen otettujen tai siirrettyjen oppilaiden opetusryhmistä voitaisiin säätää asetuksella lain 48 §:n yleisen asetuksenantovaltuuden nojalla. Totean, että oikeustieteellisessä kirjallisuudessa on yleisvaltuuden mahdollisuuteen erityisvaltuuden ohella yleensä suhtauduttu kielteisesti. Lain 17 §:n 4 momentin ensimmäisen virkkeen asetuksenantovalta on yksilöitynä tyhjentävä kohteena olevien pykälän 2 momentissa tarkoitettujen oppilaiden osalta.

Johtopäätös

Perusopetuslain asetuksenantovaltuutta koskevan 48 §:n yleissäännöksen sekä erityistilanteita koskevien 17 §:n 4 momentin asetuksenantovaltuuksien tulkinnanvaraisuudesta ja eri tulkintavaihtoehdoista edellä esitetyn perusteella päädyn siihen, että ehdotetun perusopetusasetuksen 2 §:n 2 momentin säännöksen antamiseen ei ole laissa olevaa valtuutta.

Saatan käsitykseni opetusministeriön tietoon ja asianmukaisia toimenpiteitä varten.

Oikeuskansleri Paavo Nikula


Esittelijäneuvos, osastopäällikkönä Olli Saloranta

Lisätietoja:
Esittelijäneuvos Olli Saloranta, puh. 09 160 3932

« Takaisin