Tuomas Pöysti ja Mikko Puumalainen: Kansanvaltainen oikeusvaltio ja ylin laillisuusvalvonta poikkeusoloissa

14.7.2020

(Esipuhe on julkaistu oikeuskanslerin kertomuksessa vuodelta 2019)

Oikeuskanslerin kertomus virkatoimistaan ja lain noudattamista koskevista havainnoistaan vuodelta 2019 on valmisteltu ennen kuin Covid-19 –epidemian johdosta valtioneuvosto totesi 16.3.2020, oltuaan yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa, maassa vallitsevan valmiuslain 3 §:n 3 kohdan (erittäin vakava taloudellinen kriisi) ja 5 kohdan (pandemia) tarkoittamat poikkeusolot ja hyväksyi 17.3.2020 ensimmäiset valmiuslain 6 ja 7 §:ien mukaiset käyttöönottoasetukset hyvin laajalle levinneen vaarallisen tartuntataudin eli pandemian perusteella. Eduskunnan perustuslakivaliokunta hyväksyi käyttöönottoasetuksesta antamassaan mietinnössään PeVM 2/2020 vp, että maassa vallitsivat valmiuslain 3 §:n 5 kohdassa tarkoitetut poikkeusolot pandemian johdosta. Tilanne oli ennennäkemätön kaikille valtioelimille ja kansalaisille. Nykyistä tai aikaisempaakaan valmiuslakia ei oltu koskaan aikaisemmin sovellettu.

Perustuslain 108 §:n 1 momentin mukaisesti valtioneuvoston oikeuskansleri valvoo valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatoimien lainmukaisuutta. Tehtävään kuuluu ennakollinen säädösvalvonta. Siinä valvotaan, että valtioneuvoston hyväksymät hallituksen esitykset ja valtioneuvoston asetukset ovat sisällöltään ja valmistelultaan valtiosäännön ja muun lainsäädännön mukaisia ja että Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet, erityisesti kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet ja Euroopan unionin oikeus, otetaan asianmukaisesti huomioon. Ennakollisessa säädösvalvonnassa valvotaan lisäksi hyvän lainvalmistelutavan noudattamista. Oikeuskansleri ei osallistu valtioneuvostossa tehtävään valmisteluun; oikeuskanslerin perustuslain 108 §:n 2 momentin perusteella antamat oikeudelliset tiedot ja lausunnot valtioneuvostolle ja tasavallan presidentille ja ministeriöille ovat laillisuusvalvonnan ennakollisia kannanottoja siitä, miten asiaa tullaan valtioneuvoston valvonnassa arvioimaan. Valtioneuvoston toiminnan laillisuuden perustana on perustuslain 118 §:n mukainen virkavastuu ja esittelijänvastuu. Esittelijä on vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty, jollei hän ole jättänyt päätökseen eriävää mielipidettään. Kunkin ministeriön 67 §:n mukainen valmisteluvelvollisuus, jonka mukaan valtioneuvostossa käsiteltävät asiat on valmisteltava asianomaisessa ministeriössä, valmistelussa tehtävä ministeriöiden välinen yhteistyö ja yleensä hyvän virkavalmistelun merkitys korostuvat poikkeusoloissa.

Oikeuskansleri turvaa valtiojärjestyksen ja valtiosäännön perusarvoja

Oikeuskanslerin valtiosääntöisenä ja yhteiskunnallisena tehtävänä on turvata Suomen valtiojärjestyksen ja valtiosäännön perusarvojen toteutuminen. Poikkeusolojen toteamisella on oikeudelliset edellytykset, joiden täyttymistä oikeuskansleri valvoo ensimmäisessä vaiheessa.  Toisessa vaiheessa eduskunnan perustuslakivaliokunta valvoo poikkeusolojen oikeudellisten edellytysten täyttymistä käyttöönottoasetusten ja eduskunnan jälkivalvontaan toimittamien asetusten tarkastuksen kautta eduskunnassa. Perustuslain 23 §:n ja valmiuslain sääntelemässä menettelyssä valtioneuvoston on perusteltava, että poikkeuksellinen tilanne ei ole hallittavissa viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin (normaalisuusperiaate). Jokaisen poikkeuksellisen toimivaltuuden käyttöönoton ja soveltamisen osalta valtioneuvoston on oikeutettava eduskunnalle toimiensa välttämättömyys, oikeasuhtaisuus ja hyväksyttävyys perus- ja ihmisoikeuksien kannalta. Perusoikeuspoikkeusten tulee olla tilapäisiä. Perusoikeuksien yleisiä ja perusoikeuskohtaisia, erityisiä rajoitusperusteita tulee mahdollisimman laajasti kunnioittaa.

Poikkeusolojen säädösehdotusten ja säädösten ennakollinen säädösvalvonta on ollut työläs ja hyvin nopeatempoinen tehtävä valtioneuvoston oikeuskanslerin laillisuusvalvonnassa. Siinä on ollut tarpeen erittäin kireällä aikataululla arvioida poikkeustoimien perusteluita oikeudellisesta näkökulmasta. Samoin siinä arvioidaan valtioneuvoston onnistumista eri perusoikeuksien välisessä punninnassa. Kriisin hoidossa valmistellaan nopealla tahdilla myös tavanomaisia lakiesityksiä ja valtioneuvoston asetuksia. Se on myös perustuslain 23 §:ään ja valmiuslakiin sisältyvän normaalisuusperiaatteen mukaisesti pääsääntöinen tapa toteuttaa kriisinhoidossa tarvittavat säädösmuutokset.

Tilanteen ennennäkemättömyys on tuottanut vaikeutensa.  Poikkeusolojen säädösehdotusten ja säädösten perustelu edellyttää poikkeustoimien perus- ja ihmisoikeusvaikutusten sekä yhteiskunnallisten kokonaishyötyjen ja –kustannusten monialaista vaikutusarviointia. Perusoikeuksien tilapäisten rajoitusten välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden punninta ja perusoikeuksien keskinäistä punnintaa nopealla aikataululla ja osaksi epävarmojen, tulevaisuutta koskevien tietojen perustalta rakentuu tämän monialaisen ja moninäkökulmaisen valmistelun ja vaikutusarvioinnin varaan. Kun monialainen vaikutusarviointi ja sen yhdistäminen oikeudelliseen argumentaatioon onnistuvat normaalioloissakin epätasaisesti, on tehtävä ollut vaikea valtioneuvostolle. Valmiuslakia ei myöskään ole sen valmistelussa kovinkaan laajasti pohdittu yleisvaarallisen ja laajalle levinneen tartuntataudin aiheuttaman tilanteen hallinnan kannalta. Sama pätee useisiin muihinkin säädöksiin. Tämä on tuottanut lukuisan joukon hankaluuksia valtioneuvoston valmistelulle. Se on osaltaan lisännyt laillisuusvalvonnan nopeatahtisesti kohtaamia vaikeita arviointitilanteita. Poikkeustoimien perusteluissa ja yksilöinnissä sekä perustuslakivaliokunnan käytännön seurannassa on ollut valtioneuvostossa vaikeuksia. Valmiuslaista ja muista lainsäädännön valmistelun ja soveltamisen kokemuksista on tarpeen koota havainnot ja opit talteen. Tämän opin pohjalta osataan jatkossa toimia paremmin.

Poikkeusolot asettavat korotettuja vaatimuksia laillisuusvalvonnalle. Poikkeusoloissa hallituksen valtaoikeudet ja tosiasiallinen rooli koko julkisen hallinnon ja yhteiskunnan ohjaajana vahvistuvat ja laajentuvat merkittävästi. Samoin ylimmän hallitusvallan vastuu siitä, että eduskunta ylimpänä valtioelimenä saa kaikki tehtävässään tarvittavat tiedot ja että tiedot ovat luotettavia, saa lisää painoarvoa. Eduskunta on suomalaisessa demokratiassa ylin valtioelin myös poikkeusoloissa. Näiden syiden johdosta ylimmän hallitusvallan käyttöön kohdistuvan ylimmän laillisuusvalvonnan rooli korostuu poikkeusoloissa. Eduskunnan perustuslakivaliokunnalla on puolestaan perustuslain 74 §:n mukaisesti erittäin keskeinen rooli oikeusvaltion ja demokratian turvaajana.

Perustuslaissa säädettyihin valtioneuvoston oikeuskanslerin tehtäviin kuuluu valvoa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista niin ylimmän hallitusvallan käytössä kuin kaikessa viranomaistoiminnassa ja muussa julkisten tehtävien hoidossa. Poikkeusoloissa korostuukin ylimmän hallitusvallan yleisvastuu huolehtia perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta yleisesti sekä haavoittuvassa asemassa olevien osalta. Yhtäältä laillisuusvalvonnassa tulee ripeästi ja ennakoiden pyrkiä turvaamaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen ja laillisuus ylipäätään, mutta samalla tulee ottaa huomioon hallinnon poikkeuksellinen kuormitustilanne. Valtioneuvostolle on keskittynyt poikkeusoloissa runsaasti asioita, joista suuri osa on merkitykseltään painavia. Päätöksenteon on oltava samalla ripeää. Työtahti on heijastunut oikeuskanslerin valvontatoimeen. Olemme luoneet nopeatahtisia menettelyitä, joiden tarkoituksena on ollut ripeiden korjausten aikaansaaminen.

Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet ovat vahvasti esillä jatkossakin

Kriisin hoidossa on ensivaiheessa tavoitteena ollut terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn ylläpitäminen. Tällä torjutaan ihmisten henkeen ja terveyteen kohdistuvaa vakavaa uhkaa. Terveydenhuollon toimintakyvyn ylläpitämisellä on välitön yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentissa säädettyyn julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaisen oikeus elämään sekä velvoitteeseen turvata myös pandemian oloissa jokaiselle perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaiset riittävät terveyspalvelut sekä 19 §:n 1 momentissa tarkoitettu välttämätön toimeentulo ja huolenpito. Nämä perustuslain mukaiset perusoikeudet yhdistyvät myös kansainvälisten ihmisoikeussopimusten edellyttämään oikeuden elämään ja oikeuden terveyden suojeluun.

Covid-19 –epidemia on muuttunut sosiaaliseksi ja toimeentulon kriisiksi. Se on lisännyt nopeasti ja laajalti toimeentulon turvan tarvetta ja työttömyysturvan asiakasmääriä. Se on lisännyt yritysten konkursseja. Valtioneuvoston oikeuskansleri käytti harvinaisen puheenvuoron valtioneuvoston yleisistunnon päätteeksi 26.3.2020 tarpeesta huolehtia toimeentulon turvaa koskevien asioiden viivytyksettömästä käsittelystä asiakkaiden ja käsiteltäväksi tulevien asioiden määrän nopeasti kasvaessa pandemian aiheuttamana yhteiskunnallisena seurauksena. Oikeuskanslerin ja apulaisoikeuskanslerin laillisuusvalvonnassa on muutenkin kiinnitetty huomiota haavoittuvassa asemassa olevien asemaan sekä taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen. Laillisuusvalvonnassa on käynnistetty omana aloitteena useita poikkeusolotilanteeseen liittyviä selvityksiä. Yhtenä erityisenä kysymyksenä on teknologian ja erityisesti digitaaliseen teknologian hyödyntäminen pandemian hillitsemisessä ja torjuntatoimien seurannassa.

Oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan suuntaamisessa on otettu huomioon kehittyvä tehtävänjako eduskunnan oikeusasiamiehen kanssa ja kansainvälisesti saatava tieto, muun muassa yhteistyöverkostoistamme saatavat tiedot, Euroopan neuvoston monet aineistot ja Euroopan unionin perusoikeusviraston raportit. Näistä toimista ja muusta laillisuusvalvonnasta esitetään aikanaan vuoden 2020 kertomuksessa seikkaperäinen selostus.

Tätä kirjoitettaessa 15.4.2020 ovat useimmat poikkeusolojen rajoitustoimet edelleen voimassa. Nyt on jo selvää, että pandemiakriisillä on mittavia yhteiskunnallisia ja sosiaalisia seurauksia. Niiden ratkomiseen on ryhdyttävä jo ennen kuin rajoitustoimia aletaan asteittain purkaa. Tässä päätöksenteossa tulee pyrkiä ottamaan tasapainoisella tavalla huomioon eri perusoikeudet ja taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteutuminen. Eri väestöryhmien ja kaikkien eri asemassa olevien ihmisten osallistumisoikeudet ja itsemääräämisoikeuden käytön edellytykset on tarpeen huomioida siten, että ihmisten yhteiskunnallinen osallisuus ja mahdollisuudet toimia yhteiskunnan täysivaltaisina jäseninä turvataan laajasti.

1990-luvun laman lapsista tehdystä poikkeuksellisen laajasta, rekistereihin perustuvasta tutkimuksesta käy ilmi, että joka neljännellä vuonna 1987 syntyneellä on tilillään rikoksia tai rikkomuksia, joka viidennellä on ollut mielenterveysongelmia ja joka kuudes oli 21-vuotiaana vailla peruskoulun jälkeistä tutkintoa (ks. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen raportti 52/2012). Tutkimus kertoo tietoa siitä, mihin ehkäiseviä toimia ja voimavaroja on suunnattava. Lasten ja perheiden peruspalvelujen ylläpitäminen sekä ylipäänsä erilaisten ehkäisevien ja hyvinvointia tukevien palveluiden merkitys korostuu ylisukupolvisen ongelmaketjun katkaisemisessa ja syrjäytymisen ehkäisemisessä.

Pandemiakriisin rajoitustoimien päättyessä on pidettävä kaikin keinoin huolta taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteutumisesta. Sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelujen saatavuus sekä toimeentuloturvan takaaminen että työllisyyden edistäminen ovat markkinoiden vakaan toiminnan ohella ratkaisevan tärkeitä asioita. Ylipäänsä kyse on osallisuuden toteuttamisesta kriisistä irtautumisessa ja sen jälkeen alkavassa Suomen ja Euroopan taloudellisessa ja yhteiskunnallisessa jälleenrakennuksessa.

Covid-19 –epidemian aikana oikeusvalvonnassa tavoitteena on reagoida nopeasti perus- ja ihmisoikeuksien vaarantumiseen

Perustuslain 108 §:n 1 momentissa säädetään oikeuskanslerin tehtäväksi myös valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Tehtäväänsä hoitaessaan oikeuskansleri valvoo perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista. Oikeuskanslerin ja apulaisoikeuskanslerin välisessä työnjaossa tämä valvonta on pääosin osoitettu apulaisoikeuskanslerin tehtäväksi. Sitä kutsutaan vakiintuneesti oikeusvalvonnaksi taikka jälkikäteiseksi laillisuusvalvonnaksi.

Poikkeusoloissa oikeusvaltio joutuu koetukselle uusin tavoin. Oikeusvalvonnan tulee seurata tätä valppaasti ja myös sopeuttaa toimintaansa uusiin olosuhteisiin. Tyypillisesti hallinnon ja tuomioistuinten laillisuusvalvonta eli oikeusvalvonta on jälkikäteistä. Usein selvitysten hankkiminen, viranomaisten kuuleminen ja ratkaisujen laatiminen ottavat oman aikansa. Käytännössä kyse on kuukausista. Poikkeusolot vaativat laillisuusvalvonnalta kuitenkin muuta. Yhtäältä tulee ripeästi ja ennakoiden pyrkiä turvaamaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen ja laillisuus ylipäätään, mutta samalla tulee ottaa huomioon hallinnon poikkeuksellinen kuormitus. Laillisuusvalvonnassakin tulee siis poikkeusoloissa olla tilaa joustavuudelle.

Covid-19 –epidemia voi näyttäytyä sekä itse epidemian leviämisen estämiseen liittyvinä välittöminä kysymyksinä hallinnossa ja toisaalta välillisesti, esimerkiksi hallinnon kuormittumisesta johtuvina ongelmina käsittelyajoissa. On myös otettava huomioon, että ne ihmisryhmät, jotka ovat normaalioloissa haavoittuvassa asemassa, ovat sitä mitä suurimmassa määrin myös poikkeusoloissa. Siten normaalioloissa tehty oikeusvalvonta, siinä karttuneet tiedot ja tehdyt ratkaisut ovat yhtenä perustana poikkeusolojenkin aikaisessa valvonnassa ja sen suuntaamisessa. Poikkeusolot voivat luoda vielä uusia, vakavia vaikeuksia haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten perusoikeuksien toteutumiselle entisten lisäksi. Esimerkiksi apulaisoikeuskanslerin esillä pitämät lastensuojelun rakenteelliset ongelmat, toimeentulotuki- tai työmarkkinatukipäätösten viivästykset voivat kertautua viranomaisten resurssien sitouduttua poikkeusolojen erityisiin ongelmiin. Lähikontaktien välttäminen voi tehdä sosiaalityöntekijän yhteydenpidon lapseen ja henkilökohtaisen asioinnin Kelassa taikka TE-toimistossa mahdottomaksi.

Poikkeusolojen vaikutus oikeusvalvonnassa otetaan huomioon siten, että prioriteetti annetaan asioille, joissa on kyse keskeisten perus- ja ihmisoikeuksista vaarantumisesta. Niitä selvitetään oikeusvalvonnassa ripeästi erityisesti hankkimalla tietoja viranomaisilta, mutta myös selvityspyynnöin kiinnittämään viranomaisen huomiota syntyvään tilanteeseen. Pelkästään näistä yhteydenotoista välittyvällä tiedolla suunnataan viranomaisia puuttumaan syntyneisiin ongelmiin ja estämään tilanteen huonontuminen.

Moderni laillisuusvalvonta toimii laillisuuteen pyrkivän hallinnon tukena. Selvityspyynnöillä pyritään saamaan tietoa hallinnon tilanteesta, välittämään sitä päätöksentekijöille ja helpottamaan hallinnon työtä vaikeassa tilanteessa. Nämä tarpeet voivat koskea muun muassa resursointia, ohjeistusta ja viestintää. Selvä muutos aiempaan on kuitenkin ryhtyminen moniin omiin aloitteisiin. Nämä liittyvät joko uusiin nimenomaan poikkeusolojen tapahtumiin taikka normaaliaikojen ongelmien pahenemiseen poikkeusoloissa. Ensin mainittuihin kuuluvat esimerkiksi ulkomailta palaavien henkilöiden opastamiseen lentokentillä. Toisesta ryhmästä esimerkkejä ovat sosiaali- tai hoitotyön taikka viranomaisten palvelujen toimivuus työttömyys- ja lomautuskorvausasioiden käsittelyssä tai kotipalvelun toteuttaminen poikkeusoloissa.

Erityisen arvokasta on, että näissä poikkeuksellisissa olosuhteissa voidaan hyödyntää samassa virastossa tehtävää valtioneuvoston laillisuusvalvontaa. Kumpikin valvonnan muoto toimii tahoillaan itsenäisesti ja riippumattomasti. Tiedonkulku näiden välillä on kuitenkin sujuvaa ja ripeää, jollei riippumaton ja objektiivinen valvonta vaadi poikkeuksellisesti palomuuria. Valtioneuvoston päätöksenteosta välittyvää ajantasaista tietoa käytetään hallinnon valvonnan suuntaamisessa; kanteluista, selvityksistä ja muista tietoläheistä saatavaa kuvaa hallinnon tilanteesta taas valtioneuvoston päätöksenteon valvonnassa.

Monet hallinnossa työskentelevät poikkeusoloissa kovan paineen alaisena eikä virheiltä silloin voi täysin välttyä. Laillisuusvalvonnassa pyritään ensi kädessä turvaamaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista ja keräämään tietoa jälkikäteistä arviointia varten. Toki selkeisiin ylilyönteihin täytyy puuttua, mutta ylipäätään keskeisenä pohjavireenä on kokemuksista oppiminen. Valitettavasti emme voi olla varmoja siitä, ettemmekö voisi tulevaisuudessakin olla joskus vakavissa poikkeustilanteissa. Silloin nyt saadut opetukset ovat arvokkaita.

Helsingissä 15. päivänä huhtikuuta 2020

Tuomas Pöysti                                                                Mikko Puumalainen

« Takaisin