Tiedonhankintalakityöryhmän mietintö

Diaarinumero: OKV/9/20/2015
Antopäivä: 27.3.2015
Ratkaisija: Oikeuskansleri
Yleistä

Tiedonhankintalakiryhmän mietinnössä Suomalaisen tiedustelulainsäädännön suuntaviivoja käsiteltyjä tietoliikennetiedustelua ja ulkomaantiedustelua voidaan tarkastella oikeudellisen systematiikan näkökulmasta luonteeltaan eräänlaisena laajennettuna aluevalvontana sekä niiden käyttötilannetta eräänlaisina laajennettuina poikkeusoloina.

Tietoliikennetiedustelussa olisi kysymys eräänlaisesta Suomen digitaalisen alueen koskemattomuuden valvonnasta ja turvaamisesta. Ulkomaantiedustelussa olisi kysymys eräänlaisesta Suomen alueellisen koskemattomuuden eteentyönnetystä valvonnasta ja turvaamisesta Suomen rajojen ulkopuolella.

Yhteiskunnan elintärkeisiin toimintoihin kohdistuva digitaalinen hyökkäys voi olla vakavuudeltaan valtioon kohdistuvaan aseelliseen hyökkäykseen rinnastettava. Vieraaseen valtioon kohdistetussa salaisessa tiedustelussa taas on kysymys eräänlaiseen sodankäyntiin verrattavissa olevasta vihamielisestä toiminnasta. Kansakuntaa vakavasti uhkaavat poikkeusolot voi aiheuttaa vieraan valtion lisäksi ulkomailta käsin tai kotimaassa toimiva terroristiryhmä tai järjestäytynyt rikollisryhmä. Rajat valtakunnan ulkoisen ja sisäisen turvallisuuden välillä sekä sotilaallisten ja siviiliuhkien välillä ovatkin hämärtyneet.

Kansakuntaa vakavasti uhkaavien hankkeiden torjunnassa tarpeellisten toimivaltuuksien rajaaminen tilapäisiksi poikkeuksiksi perusoikeuksista olisi toiminnallisesta näkökulmasta ongelmallista, koska digitaalisten hyökkäysten havaitseminen ja torjuminen edellyttäisi jatkuvaa valvontaa normaaliolojenkin aikana ja vieraiden valtioiden harjoittama salainen tiedustelu on luonteeltaan jatkuvaa ja normaaliolojenkin aikana tapahtuvaa.

Toiminnallisesta näkökulmasta kansakuntaa vakavasti uhkaavia hankkeita tulisi pystyä torjumaan, vaikka hankkeet eivät olisikaan edenneet estettävän, paljastettavan tai selvitettävän rikoksen asteelle. Tämä koskee sekä kotimaassa tapahtuvaa että kotimaasta käsin tai suoraan ulkomailla tapahtuvaa torjuntatoimintaa. Toisaalta voi olla myös hyväksyttävämpää rajoittaa ulkomailla tapahtuva torjuntatoiminta koskemaan pelkästään tätä hankevaihetta, koska tiedusteluviranomaisten hankevaiheen tiedonhankintatoimenpiteillä ei olisi samanlaisia välittömiä oikeusvaikutuksia kuin lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten myöhempien vaiheiden tiedonhankintatoimenpiteillä.

Tiedonhankintalakityöryhmän mietinnössä käsitellään pelkästään kansakuntaa vakavasti uhkaavien hankkeiden torjumiseksi tarpeellisia tiedonhankintatoimenpiteitä. Oman kokonaisuutensa muodostavat tällaisten hankkeiden torjumiseksi tarvittavat voima- ja muut sellaiset torjuntatoimenpiteet.

Tietoliikennetiedustelu

Tiedonhankintalakityöryhmän mietinnössä käsitellyn tietoliikennetiedustelun oikeudellinen hyväksyttävyys edellyttäisi sitä, että kansallinen turvallisuus ja kansakuntaa vakavasti uhkaavat teot kyettäisiin määrittelemään riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti ja että kyettäisiin luomaan järjestelmä, joka varmistaa uskottavasti, että tiedonhankinta kohdistuu ainoastaan noihin tekoihin.

Lainvalvontaviranomaisten toimivaltuuksia koskevassa lainsäädännössä erotetaan yleensä toisistaan yleisöön kohdistuva valvonta ja tiettyihin henkilöihin kohdistuva tarkkailu. Myös näiden eräänlaiset yhdistelmät voivat olla mahdollisia. Tiedonhankintalakityöryhmän mietinnössä käsitellyllä tietoliikennetiedustelulla on sekä verkkovalvonnan että verkkotarkkailun piirteitä.

Sinänsä laajan tietojoukon käsittelyn ongelmallisuutta yksityiselämän suojan näkökulmasta voitaisiin vähentää teknisin tai organisatorisin keinoin. Tehokkaimmin yksityiselämän suojaa turvaisi tällaisten teknisten ja organisatoristen keinojen yhdistäminen. Teknisissä keinoissa voisi olla kysymys tietojen automaattisesta esiseulonnasta ja organisatorisissa keinoissa eriytetystä seulontayksiköstä. Jos tietojen seulonta eriytettäisiin omaan yksikköönsä, olisi määritettävä tämän yksikön rajapinta seulottuja tietoja jatkokäsitteleviin ja niiden pohjalta torjuntatoimenpiteitä toteuttaviin siviili- ja sotilasviranomaisten yksiköihin. Yksityiselämän suojaa ja oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuutta voitaisiin turvata edelleen erottamalla seulontayksikön ja tiedusteluyksikön (hankkeiden ja rikosten estäminen sekä rikosten paljastaminen) lisäksi myös esitutkintayksikkö (rikosten selvittäminen) organisatorisesti toisistaan.

Yksityiselämän suojan näkökulmasta keskeistä olisi myös se, kuinka täsmällisiä ja tarkkarajaisia tietoliikennetiedustelulla saatavien tietojen seulonnassa käytettävät hakuehdot käytännössä olisivat toisaalta sotilaallisten uhkien ja toisaalta siviiliuhkien torjunnan osalta. Tämä ei ilmene tarkemmin tiedonhankintalakityöryhmän mietinnöstä.

Kun on kysymys mahdollisista kansallista turvallisuutta vaarantavista hankkeista konkreettista ja yksilöityä rikosepäilyä edeltävässä vaiheessa, viestin salaisuuteen puuttuminen tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä ei vaikuttaisi perustuslain mukaan lähtökohtaisesti mahdolliselta. Tilanteen kokonaisarviointiin lainsäätämisjärjestyksen näkökulmasta voisi kuitenkin vaikuttaa tietoliikennetiedustelun toteutustapa. Hankittaisiinko tietoja myös yksityiselämän suojan ydinalueeseen kuuluvasta viestin sisällöstä vai pelkästään viestinnän tunnistamistietoja? Mikä merkitys on sillä, että rajat ylittävän viestiliikenteen valvonnassa ja tarkkailussa olisi kyse eräänlaisesta digitaalinen aluevalvonnasta ja yhteiskunnan elintärkeisiin toimintoihin kohdistuvissa digitaalisissa hyökkäyksissä eräänlaisista poikkeusoloista? Mikä vaikutus edellä kuvatuilla teknisillä ja organisatorisilla yksityiselämää suojaavilla järjestelyillä olisi viestin salaisuuteen puuttumisen sallittavuuteen?

Kansallinen turvallisuus lienee sinällään hyväksyttävä peruste viestin salaisuuteen puuttumiselle. Kysymyshän on viime kädessä kansakunnan elinmahdollisuuksien ja laillisen yhteiskuntajärjestyksen perusteiden turvaamisesta. Oikeuskanslerilla ei ollut edellytyksiä arvioida tietoliikennetiedustelun teknistä tehokkuutta tässä tarkoituksessa. Sama koskee tietoliikennetiedustelun teknistä välttämättömyyttä eli mahdollisten muiden saman tuloksen saavuttamiseen johtavien vaihtoehtojen olemassaoloa. Tietoliikennetiedusteluun liittyvän viestin salaisuuteen puuttumisen oikeasuhtaisuuteen vaikuttanee kansalliselle turvallisuudelle annetun painoarvon lisäksi osaltaan tietoliikennetiedustelun edellä käsitelty toteutustapa.

Tietoliikennetiedustelun oikeudellinen hyväksyttävyys edellyttäisi myös uskottavia oikeusturvajärjestelyjä. Toiminnan ennakollinen oikeudellinen valvonta olisi sinällään mahdollista toteuttaa tuomioistuinlupien kaltaisella järjestetyllä ja toiminnan jälkikäteinen oikeudellinen valvonta ylimpien laillisuusvalvojien ja erityisvaltuutettujen, erityisesti tietosuojavaltuutetun, toimin. Toiminnan erityisen perusoikeusherkästä luonteesta johtuen tulisi kuitenkin harkita myös sen reaaliaikaista valvontaa. Kun tällaisessa reaaliaikaisessa valvonnassa ollaan tosiasiallisesti lähellä itse operatiiviseen päätöksentekoon osallistumista, se sopisi huonosti tavanomaisten laillisuusvalvojien tehtäviin. Erityisen valvontaelimen perustamista toiminnan reaaliaikaista ja samalla ehkä myös ennakollista ja/tai jälkikäteistä oikeudellista valvontaa varten olisikin syytä harkita. Samoin harkita tulisi tämänkaltaisen tiedustelutoiminnan parlamentaarisen seurannan tehostamista.

Oikeuskanslerilla ei ollut edellytyksiä arvioida tietoliikennetiedustelun mahdollisia kilpailukykyvaikutuksia. Oikeuskansleri totesi kuitenkin, että jos kansallisen turvallisuuden ylläpitäminen ja yksityiselämän suoja onnistuttaisiin sovittamaan yhteen tasapainoisesti suomalaisen oikeusperinteen mukaisella täsmällisellä, tarkkarajaisella ja läpinäkyvällä sääntelyllä sekä luotettavalla viranomaistoiminnalla, tämä voisi olla myös kilpailuetu. Tehtävä on sinällään vaikea, mutta hyvin toteutettuna tuloksena voisi olla turvallinen toimintaympäristö myös digitaaliselle yritystoiminnalle.

Ulkomaantiedustelu

Turvallisuusviranomaisten ulkomaantoiminta on haastava sääntelykohde. Sääntelykokonaisuuteen kun kuuluvat lähettäjävaltion kansallinen lainsäädäntö, vastaanottajavaltion kansallinen lainsäädäntö ja kansainväliset sopimukset.

Silloin kun toimintaa harjoitetaan yhteistyössä vastaanottajavaltion kanssa tai vähintäänkin sen tieten ja luvalla, tilanne on yleensä lähtökohtaisesti ongelmaton. Sallitusta toiminnasta voidaan tällöin säätää kansainvälisin sopimuksin ja vastavuoroisissa kansallisissa lainsäädännöissä.

Tilanne on toinen, kun toimintaa harjoitetaan vastaanottajavaltion tietämättä. Kansainvälisoikeudellisesti on tällöin kysymys toisaalta vastaanottajavaltion itsemääräämisoikeudesta ja toisaalta lähettäjävaltion itsepuolustusoikeudesta. Aseellista voimankäyttöä säännellään kansainvälisin sopimuksin (sodan oikeussäännöt), tiedustelutoimintaa sen sijaan ei. Vastaanottajavaltion itsemääräämisoikeuden kunnioittamisen kannalta voi ongelmallista olla myös sinällään lähettäjävaltiosta käsin harjoitettava vastaanottajavaltioon kohdistuva salainen tiedonhankinta. Lähettäjävaltiosta käsin harjoitettavassa tiedonhankinnassa voi olla kyse esimerkiksi ulkomaan tietojärjestelmätiedustelusta tai vastaanottajavaltiossa toimivien henkilöiden, mahdollisesti ohjatustakin, käytöstä tietolähteinä. Toimintaa harjoittaviin lähettäjävaltion virkamiehiin henkilökohtaisesti kohdistuvat riskit ovat tosin tällöin pienemmät kuin näiden virkamiesten toimiessa vastaanottajavaltion alueella, varsinkin jos on kyse diplomaattista koskemattomuutta nauttimattomista virkamiehistä. Kysymystä yhteistyöstä vastaanottajavaltion kanssa tai vastaanottajavaltion luvasta arvioitaessa on myös huomattava, että nykyään on olemassa useita sellaisia hauraita tai kokonaan romahtaneita valtioita, joista voi olla vaikeaa löytää virallisesti tunnustettua valtiollista yhteistyökumppania tai luvan antajaa.

Kun on kysymys kansallisen turvallisuuden ylläpitämisestä, kansallinen lainsäädäntö voinee olla oikeudellisen sääntelyn johdonmukaisuusvaatimuksesta poiketen epäsymmetristä. Lähettäjävaltion kansallisessa lainsäädännössä voitaneen tällöin hyväksyä sellaiset lähettäjävaltion rajojen ulkopuolella toteutettavat lähettäjävaltion koskemattomuutta turvaavat tiedonhankintatoimenpiteet sekä voima- ja muut sellaiset torjuntatoimenpiteet, joiden kohdistamista itseensä kyseinen valtio ei hyväksyisi vastavuoroisesti. Vastaanottajavaltion näkökulmasta on sen sijaan kysymys siihen kohdistuvasta vihamielisestä toiminnasta. Vakiintuneen tiedustelukäytännön mukaan lähettäjävaltioiden harjoittamaa sinänsä vastaanottajavaltioiden lainsäädännön vastaistakin tiedonhankintaa näytetään tosin siedettävän vastaanottajavaltioissa käytännössä johonkin rajaan saakka. Tällaiseen tiedonhankintaan puuttuminen tarkoittaisi diplomaattista koskemattomuutta nauttivien henkilöiden osalta ei-toivotuksi henkilöksi julistamista ja muiden henkilöiden osalta rikosprosessin käynnistämistä.

Lähettäjävaltion lainsäädännön näkökulmasta merkityksellistä on, säädetäänkö ulkomaantiedustelu lähtökohtaisesti sitä harjoittavien virkamiesten kotimaisten virkavelvollisuuksien mukaiseksi toiminnaksi. Toiminnan sallittavuuteen vastaanottajavaltion lainsäädännön näkökulmasta lähettäjävaltio ei voi luonnollisestikaan vaikuttaa.

Tiedonhankintalakityöryhmän mietinnössä käsitellään ulkomaantiedustelun osalta tietolähdetoiminnan ja suunnitelmallisen tarkkailun kaltaista ulkomaan henkilötiedustelua sekä teknisen tarkkailun kaltaista ulkomaan tietojärjestelmätiedustelua. Vastaanottajavaltion itsemääräämisoikeuden kunnioittamisen ja vastaanottajavaltiossa oleskelevien henkilöiden yksityisyyden suojan näkökulmasta olisivat hyväksyttävämpiä sellaiset tietolähdetoiminnan ja suunnitelmallisen tarkkailun kaltaiset vähemmän perusoikeusherkät tiedonhankintatoimenpiteet, joiden käyttö ei edellytä Suomessa tuomioistuinlupaa ja joiden käyttöä ei ole kaikissa valtioissa säännelty lainkaan. Suomessa tuomioistuinlupaa edellyttävän teknisen tarkkailun kaltaisten tiedonhankintatoimenpiteiden osalta tilanne olisi ongelmallisempi. Ääritilanteissa kansakuntaa vakavasti uhkaavien hankkeiden torjuntaan voisivat tulla sovellettaviksi myös hätävarjelu- ja pakkotilasäännökset. Kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet asettavat joka tapauksessa äärirajat lähettäjävaltion rajojen ulkopuolella toteutettaville lähettäjävaltion koskemattomuutta turvaaville tiedonhankintatoimenpiteille sekä voima- ja muille sellaisille torjuntatoimenpiteille.

Ulkomaantiedusteluun liittyviä oikeusturvajärjestelyjä on perustelua arvioida yhdessä muihin nykyisiin ja mahdollisiin uusiin tietoliikennetiedustelua koskeviin tiedustelullisiin toimivaltuuksiin liittyvien oikeusturvajärjestelyjen kanssa.

Jatkovalmistelu

Tietoliikennetiedustelu ja ulkomaantiedustelu ovat sekä siviilitiedustelun että sotilastiedustelun kannalta merkityksellisiä tiedonhankintatoimenpiteitä. Siviilitiedustelun ja sotilastiedustelun tehtävien ja toimivaltuuksien sääntelyn, ohjauksen ja valvonnan kehittämisen tulisi olla oikeudellisista johdonmukaisuussyistä sekä tältä osin että muutoinkin keskenään yhteen sovitettua. Tämä on syytä ottaa huomioon tiedonhankintalakityöryhmän tekemien kehittämisehdotusten mahdollista jatkovalmistelua organisoitaessa.

« Takaisin