Lausunnot

Lausunto hallinnon automaattisen päätöksenteon käyttöalaa ja läpinäkyvyyttä koskevista säännösluonnoksista

Diaarinumero: OKV/1698/21/2021
Antopäivä: 19.8.2021
Ratkaisija: Oikeuskansleri

Oikeuskansleri totesi käsitelleensä laillisuusvalvonnassaan hallinnon automaattisen päätöksenteon oikeudellisia puitteita ja kehittämistarpeita erityisesti Kelan automaattista päätöksentekoa koskevassa päätöksessään (OKV/131/70/2020, 20.4.2021) ja ennakolliseen säädösvalvontaan kuuluvissa lausunnoissaan säädöshankkeista, joissa automaatioon liittyviä kysymyksiä on ollut esillä. Oikeuskansleri pitää nyt käsillä olevaa sääntelyhanketta tärkeänä ja kiireellisenä.

Oikeuskansleri kannatti lausunnossaan automaattista päätöksentekoa koskevan käyttöalasäännöksen lisäämistä yleissäännöksenä hallintolakiin. Ehdotettu hallintolain 25 a §:n 1 momentti sallisi asian ratkaisemisen automaattisesti, jos ratkaisu voidaan yksiselitteisesti johtaa ratkaisuun vaikuttavista seikoista ja selvityksistä sekä asiaan sovellettavista oikeussäännöistä. Oikeuskansleri totesi, että kyseinen kriteeri asian automaattiselle ratkaisemiselle on ehdotetussa muotoilussa tarpeen ymmärtää siten, että oikeussääntöjen ja tosiseikkojen perusteella on muodostettavissa automaatiossa käytettävään järjestelmään ennakollinen käsittely- tai päättelysääntö, ja oikeusnormin tulkinta voidaan riittävässä määrin tehdä automaation päätöksentekosääntöä laadittaessa eikä tulkinta ole voimakkaan tilannesidonnainen. Käytännössä kriteeri tarkoittaa siten riittävää yksiselitteisyyttä ja johdettavuutta eikä kriteeri ota yksityiskohtaisesti kantaa automaation teknisiin toteutustapoihin.

Ehdotetun hallintolain 25 a §:n 2 momentin perustelujen mukaan 1 momentin kriteerit ulotettaisiin valmistelutoimiin ja tosiasiallisiin hallintotoimiin silloin, jos niillä on itsessään oikeusvaikutuksia tai vastaavia merkittäviä vaikutuksia. Oikeuskansleri totesi, että 25 a §:n 1 ja 2 momentin välinen suhde ei nyt ehdotetussa muodossaan ole aivan selkeä. Avoimeksi jää esimerkiksi, se voivatko 1 momentissa tarkoitettu varsinainen automaattinen päätöksenteko ja 2 momentissa tarkoitettu valmistelutoimi olla jossain määrin päällekkäisiä.

Säännösehdotuksen 1 momentin perusteluissa todetaan, että päätöksenteon perusteena ei voitaisi käyttää esimerkiksi tekoälyratkaisua, joka perustuu tilastolliseen ennusteeseen, koska tällöin ratkaisun johtaminen ei tapahdu suoraan vaan epäsuorasti. Oikeuskanslerin arvion mukaan epäselväksi jää, miten säännöksiä tulisi soveltaa koneoppivien järjestelmien/tekoälyn käyttöön valmistelussa ja tosiasiallisessa hallintotoiminnassa. Oikeuskanslerin mukaan automaattisen päätöksenteon sallitun käyttöalan määrittelyn ei pitäisi pelkästään rakentua teknologisten ratkaisujen sallimisen ja kieltämisen varaan ja siten esimerkiksi oppivien järjestelmien erotteluun sääntöpohjaisista ratkaisuista.

Lausunnossa käsiteltiin lisäksi muun muassa oikaisuvaatimuksen automaattisen käsittelyn mahdollistamista. Oikeuskansleri totesi lausunnossaan, että oikaisuvaatimusjärjestelmällä on tärkeä asema ja merkitys oikeusturvakeinona. Hänen näkemyksensä mukaan oikaisuvaatimuksen automaattista käsittelyä ei lähtökohtaisesti tulisi sallia. Tästä voitaisiin mahdollisesti poiketa siltä osin kuin kyse olisi oikaisuvaiheen avustavista toimenpiteistä. Varsinainen oikaisuvaatimuksen johdosta annettava päätös ja siihen liittyvä päätösharkinta tulisi kuitenkin tapahtua ns. ihmiskäsittelyssä. Oikeuskansleri suhtautui lausunnossaan erittäin kriittisesti siihen, että sekä hallintopäätös että siitä tehty oikaisuvaatimus voitaisiin molemmat käsitellä ja ratkaista automaattisesti.

Ehdotuksessa on tietosuojan osalta arvioitu, että hallintomenettelyyn sisältyvät velvoitteet toteuttavat samankaltaisia tavoitteita kuin tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 71 kohdassa mainitut suojatoimet ja niiden voi tulkita olevan asetuksen 22 artiklassa edellytettyjä suojatoimia yhdessä järjestelmien oikeaa toimintaa varmistavan tietojärjestelmäsääntelyn kanssa. Näistä syistä tässä yhteydessä ei ole ehdotettu sääntelyä automaattisiin hallintopäätöksiin liittyvistä erityisistä suojatoimista. Oikeuskansleri yhtyi ehdotuksessa esitettyihin näkemyksiin ja katsoi, että erityisistä suojatoimista ei tässä yhteydessä olisi tarpeen säätää.

Ehdotuksen mukaan automaattisen käsittelyn julkisuutta ja läpinäkyvyyttä koskevia tavoitteita toteutettaisiin ilmoittamalla automaattisesta käsittelystä päätöksessä ja viranomaisen julkaisemalla kuvauksella automaatiosta. Oikeuskansleri piti ehdotettua lähestymistapaa oikeana. Oikeuskansleri on Kelan automaattista päätöksentekoa koskevassa ratkaisussaan muun ohessa tuonut vahvasti esille, että automaattisen päätöksenteon läpinäkyvyys ja avoimuus korostavat ihmiskeskeistä ja ihmisen toimijuuteen perustuvaa hyvää hallintoa, mikä luo luottamusta päätöksentekoon ja viranomaistoimintaan yleisesti. Luottamuksella on keskeinen merkitys automaation käytön oikeutukselle ja hyväksyttävyydelle päätöksenteossa ja ylipäänsä hallintotoiminnassa.

lausunto_saannosluonnokset_hallinnon_automaattisesta_paatoksenteosta_OKV_1698_21_2021.pdf

« Takaisin

Lausunto hallituksen esityksestä työ- ja elinkeinohallinnon asiakastietojen käsittelyä ja palvelualustaa koskevaksi lainsäädännöksi

Diaarinumero: OKV/1881/21/2021
Antopäivä: 18.8.2021
Ratkaisija: Oikeuskansleri

Hallituksen esityksen mukaan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain tiedonsaantioikeutta koskevaa 12 luvun 6 §:n 1 momenttia muutettaisiin niin, että tiedonsaantioikeus kytkettäisiin nykyisen välttämättömyysedellytyksen sijaan tietojen tarpeellisuuteen laissa säädetyn tehtävän hoitamiseksi. Tiedonsaantioikeuden piirissä olevat tiedot lueteltaisiin 13 luvun ehdotetussa 2 §:ssä. Oikeuskansleri piti lausunnossaan tiedonsaantioikeutta varsin laajana, vaikkakin tiedot on viittaussäännöksessä yksilöity. Oikeuskansleri esitti harkittavaksi, tulisiko tiedonsaantioikeuden edellytyksenä olla tietojen välttämättömyys. Käsiteltäviä tietoja koskevassa säännöksessä on lueteltu lisäksi tietoja, joita voidaan pitää arkaluonteisina. Näiden osalta perustuslakivaliokunta on katsonut, että arkaluonteisten tietojen käsittely olisi syytä rajata täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään.

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi palvelualustaa koskeva 13 a luku. Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys –jakson perusteluissa on todettu, että ehdotetuissa 13 a luvun 2 ja 4 §:ssä on kyse siitä, mitä tietoja viranomainen voisi käsitellä työnhakuprofiilin laativasta henkilöstä ja mitä tarkoituksia varten. Oikeuskanslerin lausunnon mukaan perusteluissa olisi vielä hyvä riittävän selvästi todeta, että asiakkaan työnhakuprofiilissaan vapaaehtoisesti alustalle tallentamat tiedot eivät ole viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) tarkoittamia viranomaisen tietoja ja tarvittaessa varmistaa tämä säädöstasolla. Siten on tarpeen yhteistyössä oikeusministeriön kanssa varmistaa palvelualustalla käsiteltävien työnhakuprofiilin tietojen suhde julkisuuslakiin. Tämän lisäksi tulisi täsmentää, mikä tietosuoja-asetuksen käsittelyperuste tulisi sovellettavaksi ehdotetuissa säännöksissä tarkoitettujen tietojen käsittelyssä.

Esityksessä on selostettu laajasti uutta kohtaantotoiminnallisuutta. Esityksen mukaan työllisyysvaikutusten osalta säädösesityksen keskeisimmät muutokset liittyvät uudella palvelualustalla Työmarkkinatorilla käyttöönotettavaan uudenlaiseen tekoälyä hyödyntävään kohtaantotoiminnallisuuteen. Oikeuskanslerin lausunnon mukaan esityksessä tulisi vielä tuoda esille, että kohtaantotoiminnallisuudessa ei ole kyse automaattisesta päätöksenteosta.

Oikeuskansleri esitti lisäksi, että uuden palvelualustan kokonaisuuden vaikutukset asiakkaiden mahdollisuuksiin saada kokonaiskuva palveluista ja saada palvelua sekä vaikutukset yleensä hyvään hallintoon samoin kuin muihinkin perusoikeuksiin kuin tietosuojaan tulisi sisällyttää esitykseen.

TE-hallinnon tietojärjestelmien toiminta ja sen vaikutus asiakkaiden perusoikeuksien ja hyvän hallinnon toteutumiseen on tullut esiin oikeuskanslerille tehdyissä kanteluissa.

Oikeuskansleri viittasi lausunnossaan kanteluun (OKV/338/1/2018) antamaansa päätökseen, jossa todettiin, että laiteriippumattomat verkkopalvelut edistäisivät yhdenvertaisuutta. Päätöksen mukaan työ- ja elinkeinohallinnon työnhakijoille tarjoamia verkkopalveluja ei ollut sovitettu kaikille mobiililaitteille. Päätöksen mukaan sujuva asiointi yleisesti käytettävissä olevilla laitteilla, mikä on tavoitetilana sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa, ei ollut käytännössä täysin toteutunut. Työ- ja elinkeinohallinto oli uudistamassa sähköistä palvelujärjestelmäänsä. Päätökseni mukaan uudistustyössä sähköistä asiointia tulisi edistää asiakaslähtöisesti. Verkkopalveluissa tulisi pyrkiä mahdollisimman suureen laiteriippumattomuuteen, eli digitaalisen asioinnin pitäisi olla mahdollista myös yleisesti käytössä olevilla mobiililaitteilla ja niissä käytettävillä sovelluksilla. Tähän velvoittaa myös tuolloin pian voimaan tulossa ollut laki digitaalisten palvelujen tarjoamisesta, jonka tavoitteena on parantaa jokaisen mahdollisuuksia yhdenvertaisesti käyttää digitaalisia palveluja. Yhdenvertaisuuden edistämisestä on säädetty myös yhdenvertaisuuslaissa ja julkisista työvoima- ja yrityspalveluista annetussa laissa.

TE-hallinnon tietojärjestelmän toimintaa hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti on arvioitu oikeuskanslerin kanteluun (OKV/138/10/2020) antamassa päätöksessä. TE-toimisto antoi kantelijaa koskevan työvoimapoliittisen lausunnon työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä, vaikka kantelija ei ollut työttömänä työnhakijana TE-toimistossa eikä hän ollut hakenut tai aikonut hakea työttömyysetuutta. Lausunto oli automaattilausunto, jonka TE-toimiston käyttämä asiakastietojärjestelmä oli tiettyjen ehtojen täyttyessä antanut. Kantelija oli kokenut annetun lausunnon olevan häntä syyllistävä.

lausunto_te-hallinnon_asiakastietojen_kasittely_ja_palvelualusta_OKV_1881_21_2021.pdf

« Takaisin

Osatyökykyisten työllistämistä edistävä osakeyhtiö

Diaarinumero: OKV/1837/21/2021
Antopäivä: 16.8.2021
Ratkaisija: Oikeuskansleri

Oikeuskansleri antoi lausunnon valtion omistaman osakeyhtiön perustamista koskevasta hallituksen esityksestä. Osakeyhtiön tehtävänä olisi osatyökykyisten henkilöiden työllistämisen edistäminen.

Oikeuskanslerin mukaan esityksen perusteluissa tuli käsitellä laajemmin perustuslaissa turvatun yhdenvertaisuuden toteutumista ja perustuslaissa tarkoitetun julkisen hallintotehtävän alaa. Lakiehdotus oli oikeuskanslerin käsityksen mukaan hyvin keskeneräinen. Jatkovalmistelussa oli harkittava, voidaanko esityksessä ehdottaa yksityiskohtaista sääntelyä perustuslaissa säädetystä eduskunnan budjettivallasta. Lakiehdotus sisälsi myös päällekkäistä sääntelyä useiden yleislakien, muun muassa osakeyhtiölain kanssa. Tämä voi käytännössä aiheuttaa epäselvyyksiä yleislakien soveltamisessa ehdotettavaan osakeyhtiöön.

lausunto_osatyokykyisten_tyollistamista_edistava_osakeyhtio_OKV_1837_21_2021.pdf

« Takaisin

Laajamittaiseen maahanmuuttoon varautumisen kehittäminen

Diaarinumero: OKV/1976/21/2021
Antopäivä: 28.7.2021
Ratkaisija: Apulaisoikeuskansleri

Vastaanottolain muuttamista koskevan esityksen mukaan Maahanmuuttovirasto vastaisi varautumisesta kansainvälistä suojelua hakevien tai tilapäistä suojelua saavien vastaanoton järjestämiseksi laajamittaisen maahantulon tilanteessa. Maahanmuuttovirasto toteuttaisi tätä varautumistehtävää ja siihen liittyvää valmiussuunnittelua sekä muita tarvittavia toimenpiteitä yhteistyössä muiden viranomaisten ja laissa mainittujen tahojen kanssa.

Apulaisoikeuskansleri totesi lausunnossaan, että lakiesityksessä tarkoitettu laajamittainen maahantulo on kriisitilanne, jossa viranomaisten vastuiden ja keskinäisten toimivaltuuksien tulee olla yksiselitteisiä. ”Toteuttamista” voi pitää liian tulkinnanvaraisena ja sen korvaamista toiminnan luonnetta täsmällisemmin kuvaavalla ilmaisulla tulisi harkita.

Säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annettuun lakiin sisältyy ehdotus, jonka mukaan laajamittaisen maahantulon tilanteessa säilöönottoyksikössä voitaisiin ohjaus- ja valvontatehtäviin käyttää tilapäisesti muuta kuin virkasuhteista henkilöstöä, jos se on välttämätöntä yksikön toiminnan järjestämiseksi tai turvaamiseksi. Muulla kuin virkasuhteisella henkilöstöllä olisi oikeus käyttää ohjaus- ja valvontatehtävissä samoja toimivaltuuksia, jotka on säädetty kuuluvaksi yksinomaan virkasuhteisen henkilöstön toimivaltaan.

Apulaisoikeuskansleri katsoi, että säilöönottoyksiköiden ohjaus- ja valvontatehtävät on perustellusti säädetty virkasuhteisesti hoidettaviksi. Säilöön otettu henkilö on voinut joutua vainon, kidutuksen tai muun epäinhimillisen kohtelun kohteeksi ja/tai olla erityisen haavoittuvassa asemassa. Laajamittaisen maahantulon taustasyyt ja vaikutukset voivat olla myös muutoin moninaisia ja täysin uudenlaisia. Säilöön otettujen ulkomaalaisten taustoihin ja laajamittaiseen maahantuloon saattaa siten liittyä seikkoja, joiden vuoksi myös yksikön ohjaus- ja valvontatehtäviä hoitavien henkilöiden monipuolisilla ammatillisilla valmiuksilla sekä henkilöturvallisuusselvityksen avulla arvioitavalla nuhteettomuudella ja luotettavuudella voi olla erityistä merkitystä.

Esityksen perustelujen mukaan ohjaus- ja valvontatehtäviin sisältyy merkittävää julkisen vallan käyttöä ja myös mm. henkilön perusoikeuksien rajoittamiseen liittyvää päätöksentekoa (rajoitukset, tarkastukset ja voimankäyttö). Näissä ei ole enää kyse tosiasiallisesta hallintotoiminnasta, vaan perus- ja ihmisoikeuksiin tuntuvasti kajoavista toimista ja päätöksenteosta. Apulaisoikeuskanslerin näkemyksen mukaan perusoikeuksiin kohdistuvia uusia rajoituksia ei myöskään voida pitää vähämerkityksellisempinä sen vuoksi, että säilöön otetun henkilön liikkumisvapautta on jo rajoitettu. Edellytystä virkasuhteisen henkilöstön läsnä olemisesta ei voida sellaisenaan pitää riittävänä takeena tehtävien lainmukaisesta hoitamisesta.

Säilöönottoyksikön ohjaus- ja valvontatoimintaa hoitavan ei-virkasuhteisen henkilöstön rikosoikeudellista virkavastuuta ei myöskään lähtökohtaisesti voida pitää riittävänä takeena tehtävien asianmukaisesta suorittamisesta. Rikosoikeudellinen virkavastuu on apulaisoikeuskanslerin mukaan jälkikäteinen ja paljolti sattumanvarainen ohjauskeino. Olennaisempaa on virkasuhteisuuden perusteella syntynyt perus- ja ihmisoikeuksien ja hyvän hallinnon toimintakulttuurin tuntemus, siihen nojaava ammattitaito, valikoituminen sekä koeteltu soveltuvuus. Nämä tekijät voivat vaikuttaa ennaltaehkäisevästi. Kysymys on mainitun kaltaisten tehtävien hoitamisen perusedellytyksestä, virkasuhteisuudesta, sekä turvallisuusselvityksen merkityksestä. Vaatimuksella virkasuhteesta on monisyisempi ja syvällisempi merkitys julkisen vallan käytön ja säilöön otetun henkilön oikeusturvan kannalta. Myös viranhaltijan haku- ja nimittämisprosessin keston lyhentämisen ja tehostamisen sekä muualta sisäasiainhallinnosta tilapäisesti siirrettävien viranomaisresurssien käytön mahdollisuuksia tulisi jatkovalmistelussa tarkemmin selvittää.

Apulaisoikeuskansleri piti tarpeellisena, että ehdotuksesta pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

lausunto_laajamittaiseen_maahantuloon_varautumisen_kehittaminen_OKV_1976_21_2021.pdf

« Takaisin

Lausunto saamelaiskäräjälain muuttamisesta

Diaarinumero: OKV/1502/21/2021
Antopäivä: 23.7.2021
Ratkaisija: Apulaisoikeuskansleri

Apulaisoikeuskanslerin lausunnon mukaan esityksen tavoitteet ovat kannatettavia oikeuskanslerin harjoittaman laillisuusvalvonnan ja ratkaisukäytännön näkökulmasta. Apulaisoikeuskansleri totesi olevan arvokasta, jos pitkäaikaiseen, vaikeaan ja saamelaisyhteisöä ja suomalaista yhteiskuntaakin raskauttaneeseen kiistaan haetaan vakavasti ratkaisua.

Esityksessä sääntelyn tarvetta perusteellaan erityisesti oikeustilan selkeyttämisellä ja YK:n ihmisoikeuskomitean ratkaisuilla, joissa on erityisesti käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden saamelaismääritelmää koskevaa ratkaisukäytäntöä. Ihmisoikeuskomitea arvosteli sitä katsomalla, ettei korkein hallinto-oikeus ollut perustanut päätöksiään saamelaiskäräjälain 3 §:n objektiivisiin kriteereihin, vaan niin sanottuun kokonaisharkintaan ja antamalla yksilön mielipiteelle liian suuren painon. Yksi lain 3 §:n tarkoittamista objektiivisista kriteereistä on muun muassa ns. lappalaisperuste. Keskeisenä keinona oikeustilan selkeyttämiseksi ja ihmisoikeuskomitean ratkaisujen toimeenpanemiseksi esitetään nyt lappalaisperusteen poistamista. Ihmisoikeuskomitea ei apulaisoikeuskanslerin lausunnon mukaan tätä kuitenkaan edellytä eikä muutoinkaan anna yksityiskohtaisia määräyksiä saamelaismääritelmän sisällöstä. Ihmisoikeuskomitean ratkaisu ei siten voi olla perusteena lappalaisperusteen poistamiselle.

Kun vaaliluettelo on tarkoitus laatia kokonaan uudelleen ja ensimmäisen kerran 1.1.2023 pidettäviin vaaleihin, tarkoittaisi se sitä, että uuden lain silloin voimassa olevasta kieliperusteesta tulisi käytännössä ainoa objektiivinen vaaliluetteloon pääsyä koskeva edellytys. Olennainen kysymys tällöin on, jääkö lappalaisperuste poistamalla alkuperäiskansayhteisön päätöksenteon ulkopuolelle myös sellaisia itsensä saamelaisiksi identifioivia henkilöitä, jotka esimerkiksi noudattavat myös ulkopuolisen objektiivisen arvioinnin mukaisesti saamelaista elämäntapaa ja kulttuuria, mutta jotka itse taikka joiden perheessä taikka suvussa saamen kieltä ei ole ensimmäisenä kielenä opittu tai sitä ei voida osoittaa. Tätä ei esityksessä kuitenkaan käsitellä. Esitys pyrkii vahvistamaan saamelaisten itsemääräämisoikeutta. Se kuitenkin sulkisi tähän asti osan itseään vilpittömästi saamelaisina pitäneistä ja sellaisiksi myös vahvistetuksi tulleista saamelaisyhteisön osallistumisoikeuksien ja päätöksenteon ulkopuolelle. Katkos kotona ensimmäisenä kielenä opittuun saamen kielen perinteeseen voi olla suomalaistamistoimien syytä. Esitys saattaa silloin tahtomattaan jopa rakentua pakkoassimilaation tulosten päälle ja vahvistaa niitä. Ehdotuksessa määritelmän muutoksen käsittely eri ryhmien kannalta olisi siten olennaista, jotta hyvä tarkoitus itsemääräämisoikeuden vahvistamisesta ei johda ryhmäintressien vahvistumiseen ja yhteisön jakolinjojen syvenemiseen. Siten siltä osin, miten uudistuksessa on otettu riittävästi huomioon kaikkien saamelaisten asema ja oikeudet, tulisi esityksen perusteluja lisätä.

Muutoksenhakujärjestelmään tehtävät muutokset, jossa myös saamelaiset osallistuisivat itseidentifikaation aitouden ja uskottavuuden arviointiin, takaisivat, ettei saamelaismääritelmää käytettäisi väärin. Muutoksenhakujärjestelmän muutos myös vahvistaisi olennaisesti saamelaisten mahdollisuutta käyttää itsemääräämisoikeuttaan.

Apulaisoikeuskansleri piti perusteltuna esityksen mukaista ehdotusta neuvotteluvelvoitteen koskemisesta myös muita julkisia hallintotehtäviä hoitavia kuin viranomaisia sekä tärkeänä parannuksena lakiin sitä, että menettelystä säädettäisiin nyt yksityiskohtaisemmin ja täsmällisemmin myös suoraan lakitekstissä. Asioiden suunnittelu ja valmistelu siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana otetaan aiempaa paremmin huomioon jo ennen yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen toteuttamista, voi vähentää yksittäisessä tapauksessa neuvoteltavien asioiden lukumäärää, helpottaa neuvottelujen käymistä sekä parantaa neuvottelu- ja yhteistoiminnan lopputulosta.

lausunto_saamelaiskarajalain_muuttamisesta_OKV_1502_21_2021.pdf

« Takaisin

Lausunto virastosuosituksesta

Diaarinumero: OKV/1861/21/2021
Antopäivä: 19.7.2021
Ratkaisija: Oikeuskansleri

Oikeuskanslerin mukaan valtiovarainministeriön valmistelemassa suosituksessa valtionhallinnon toimintojen järjestämisessä noudatettavista periaatteista olisi perusteltua korostaa painokkaammin hyvän hallinnon turvaamiseen ja toteuttamiseen liittyviä seikkoja ja niiden selvittämistä julkisia hallintotehtäviä järjestettäessä ja valtion virasto-organisaatiota käsiteltäessä. Monialaisten virastokokonaisuuksien osalta on tarpeen kiinnittää huomiota lailla säädettävien tehtävien yhteensopivuuteen siten, että objektiivisesti arvioiden luottamus hallinnon organisaatioiden kykyyn hoitaa tehtävänsä puolueettomasti säilyy. Esimerkiksi eri yritysten ja hallinnon ulkopuolisten tutkimuslaitosten kanssa tapahtuva kehittäminen ja tutkimusyhteistyö on hyvän hallinnon ja sitä koskevan luottamuksen näkökulmasta perusteltua eriyttää päätöksenteosta. Samoin ohjaus- ja kehittämistehtävien sekä valvontatehtävien erottamiseen objektiivisuuden ja puolueettomuuden turvaavalla tavalla tulee kiinnittää huomiota.

Tehtäessä hallinnon uudelleenorganisointeja on kiinnitettävä huomiota myös muutosvaiheeseen ja siihen, että siirtymävaiheessa ennakoivasti varmistetaan asianmukainen asioiden käsittely ilman aiheetonta viivytystä sekä muutenkin hyvän hallinnon toteutuminen sekä tarvittava ohjaus, voimavarat, tietojärjestelmäratkaisut sekä toiminnan valvonta. Useiden oikeuskanslerin ja apulaisoikeuskanslerin ratkaisujen perusteella tässä on ollut eri organisaatiouudistusten yhteydessä toistuvasti merkittäviäkin ongelmia. Suosituksessa tulisi myös tiedonhallintalain mukaisten tiedonhallintaan kohdistuvien vaikutusten ohella kiinnittää huomiota EU:n tietosuojalainsäädännössä ja yleisessä tietosuoja-asetuksessa säädettyjen rekisterinpitäjän vastuiden selkeään osoittamiseen valtion hallinto-organisaatiossa.

Oikeuskanslerin laillisuusvalvontakäytännön mukaan tehtävien jakautuessa useille toimijoille on valtioneuvostosta annetun lain ja hallintolain mukaisessa viranomaisyhteistyössä tarpeen varmistaa, että yhteistyössä toimivalla toisella osapuolella on riittävät valmiudet toimeenpanoon ja että tehtävien organisointi ja vastuusuhteet ovat riittävän selkeät. Ministeriön ohjausrooliin ja rooliin toimeksiantajana kuuluu myös tarvittaessa varmistaa tämä. Valmisteltavassa suosituksessa olisi tarpeen vielä korostaa ohjauksen perustuslaissa olevaa oikeusperustaa ja tarkoitusta mutta myös sen rajoja. Suosituksessa olisi perusteltua käsitellä myös kilpailuneutraliteettiin sekä siihen kytkeytyvään avoimuuteen ja läpinäkyvyyteen liittyviä seikkoja.

lausunto_virastosuosituksesta_OKV_1861_21_2021.pdf

« Takaisin

Lausunto sosiaalihuoltolain ja vanhuspalvelulain muuttamisesta

Diaarinumero: OKV/1712/21/2021
Antopäivä: 14.7.2021
Ratkaisija: Apulaisoikeuskansleri

Apulaisoikeuskansleri antoi lausunnon luonnoksesta hallituksen esitykseksi sosiaalihuoltolain ja ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista annetun lain (vanhuspalvelulaki) sekä eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta. Esityksen keskeisenä tavoitteena on vahvistaa kotihoidon resursseja ja laatua, kehittää asumisen välimuotoisia ratkaisuja ja palvelujärjestelmää, tehostaa omavalvontaa ja vanhuspalvelujen johtamista sekä ottaa käyttöön teknologisia ratkaisuja iäkkäiden henkilöiden kotiin annettavissa palveluissa.

Luonnoksessa on säännös sosiaalihuollon tukipalveluna annettavien turvapalvelujen toteuttamisesta.  Säännöksen mukaan turvapalvelujen tuottaja vastaisi muun muassa siitä, että asiakas saa käyttöönsä yksilöllisiin tarpeisiinsa soveltuvan turvalaitteiston sekä riittävästi opastusta ja neuvontaa sen käytössä.  Esityksen perustelujen mukaan tarkoitus olisi, että opastusta ja neuvontaa annettaisiin sekä laitteiston käyttöönoton yhteydessä että tarvittaessa myös sen jälkeen. Apulaisoikeuskansleri esitti harkittavaksi, tulisiko säännöksestä nimenomaisesti ilmetä, että asiakkaalla tulee olla käytettävissään riittävästi opastusta ja neuvontaa koko turvalaitteiston käyttöajan, jotta säännöstä ei tulkittaisi virheellisesti siten, että riittävää olisi neuvonta ja ohjaus vain laitteiston käyttöönottovaiheessa. 

Luonnoksen mukaan vanhuspalvelulain säännöstä palvelusuunnitelman sisällöstä täsmennettäisiin. Tarkoitus olisi, että palvelujen sisällön suunnittelussa voitaisiin määritellä esimerkiksi, voidaanko asiakkaan tarpeisiin kotihoidossa vastata osaksi muun muassa virtuaalisin kotikäynnein ja erilaisten teknologisten ratkaisujen avulla. Apulaisoikeuskansleri viittasi oikeuskanslerin lausuntoon OKV/1027/21/2020, joka koski laatusuositusta hyvän ikääntymisen turvaamiseksi ja palvelujen parantamiseksi. Hän esitti harkittavaksi, tulisiko säännöksessä nimenomaisesti säätää siitä, että yksilöllisesti laadittavassa palvelusuunnitelmassa käsiteltäisiin virtuaalisten palvelujen ja muiden teknologisten ratkaisuja hyödyntämistä kyseisen asiakkaan kohdalla. Hänen mukaansa tällä tavoin voitaisiin varmistaa sitä, että ikääntyneen henkilön mielipide palvelujen antamiseen kyseisillä tavoilla tulisi selvitetyksi ja palvelut voitaisiin sen perusteella tarjota hänelle toimivimmalla tavalla. Tämä varmistaisi osaltaan palvelujen käytännön toteutumista.

Luonnoksessa esitetty kotihoidon ympärivuorokautisuus aiheuttaisi luonnoksen mukaan tarpeen lisätä arviolta yli 650 henkilötyövuotta. Tämä koskisi pääsiassa lähihoitajia. Muiden samanaikaisten työvoiman kysyntää lisäävien uudistusten ja yleisesti haastavan muun muassa lähihoitajien saatavuutta koskevan tilanteen vuoksi apulaisoikeuskansleri katsoi, että asian jatkovalmistelussa olisi syytä kiinnittää erityistä huomiota siihen, kuinka työvoiman riittävyys turvataan, jotta esityksellä tavoitellut vaikutukset voivat käytännössä toteutua.  

Apulaisoikeuskansleri piti sosiaalihuoltolaissa ja vanhuspalvelulaissa säädettyjen omavalvontasuunnitelmien täsmentämistä (henkilöstön riittävyyden seuraaminen) kannatettavana samoin kuin yleisemmin omavalvonnan velvoittavuuden vahvistamista. Henkilöstön riittävyyden seurannan käytännön toteutuminen omavalvonnan osana riippui apulaisoikeuskanslerin mukaan kuitenkin siitä, toimiiko omavalvonta tarkoitetusti. Hän viittasi sosiaalihuollon omavalvonnasta antamaansa päätökseen OKV/33/70/2020 ja totesi, että omavalvontaa on perusteltua kehittää omana koko sosiaalihuoltoa koskevana toimenpiteiden kokonaisuutena. Toimiva ja tehokas omavalvonta turvaa sosiaalihuollon asiakkaiden asemaa ja oikeuksia ja on olennainen osa sen rakenteita.  Muun muassa sen vuoksi apulaisoikeuskanslerilla on edelleen vireillä omavalvonnan toimivuus ja kehittäminen edellä mainittuun sosiaalihuollon omavalvontaa koskevaan päätökseen liittyvänä asiana.

lausunto_sosiaalihuoltolain_ja_vanhuspalvelulain_muuttamisesta_OKV_1712_21_2021.pdf

« Takaisin

Arviomuistio oikeudenkäyntikuluista riita-asioissa

Diaarinumero: OKV/1342/21/2021
Antopäivä: 29.6.2021
Ratkaisija: Oikeuskansleri

Oikeuskansleri antoi lausunnon oikeudenkäyntikuluja riita-asioissa koskevasta arviomuistiosta. Hän piti muistiossa esitettyjä tavoitteita tärkeinä ja yhtyi näiltä osin esitettyihin näkemyksiin. Oikeuskansleri piti tärkeänä, että arviomuistion ja siitä saatavan palautteen perusteella tehdään riittävän laaja-alaista jatkovalmistelua, jolla pystyttäisiin käytännössä merkityksellisellä tavalla helpottamaan laajojen riita-asioiden oikeudenkäyntien kestoihin sekä riita-asioiden oikeudenkäyntien kuluriskiin liittyviä ongelmia.

Oikeusministeriön arviomuistio on selkeästi koottu ja siinä on monipuolisesti tarkasteltu keinoja oikeudenkäyntikulujen alentamiseksi. Oikeuskansleri katsoi, että se, millä keinoilla oikeudenkäyntikulujen alentaminen on parhaiten toteutettavissa, kuuluu ensisijaisesti lainsäätäjän ratkaistavaksi. Laillisuusvalvonnassa saadun käsityksen perusteella pitkään esillä olleen ongelman ratkaisemiseksi ei ole vain yhtä tai muutamaa keinoa. Oikeusministeriön arviomuistiossa ei ole arvioitu viimeisimpien tuomioistuinten kehittämishankkeiden, kuten todistelun videoinnin, nykyistä laajempien etäyhteyksien käytön ja sähköisen asianhallintajärjestelmän vaikutuksia oikeudenkäyntien kestoon ja kuluihin. Oikeuskanslerin käsityksen mukaan onnistunut digitalisointi osaltaan voi merkittävästikin helpottaa tilannetta, mutta se ei ratkaise ongelmaa kokonaisuutena.

Oikeuskansleri totesi, ettei kannata sellaisten keinojen jatkovalmistelua, joita ei voida edistää kansallisella tasolla kuten asianajajapalveluiden vapauttaminen arvonlisäverosta. Lisäksi hän halusi korostaa, että jatkovalmistelussa tulisi kiinnittää huomiota siihen, etteivät muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteet kuten oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä sekä oikeus tulla kuulluksi ja saada perusteltu päätös, vaarannu. Vaihtoehtoisen riidanratkaisun kehittäminen on hyödyllinen monissa tilanteissa, mutta se edellyttää, että vaihtoehtoiset menettelyt ovat riittävän tasapuolisia ja lisäksi, että niiden käsittelyaika ei eri syistä johtuen veny kohtuuttoman pitkäksi.

Oikeuskansleri totesi, että asianajajia ja luvan saaneita oikeudenkäyntiavustajia koskeva sääntely ei saisi ammattitaitoa ja kulujen erittelyä sekä esittämistä asiakkaalle koskevilta osiltaan eriytyä toisistaan. Arviomuistiossa esitetyt näkökohdat osaltaan puoltavat myös luvan saaneita oikeudenkäyntiavustajia koskevan lainsäädännön uudistamista. Samalla on tarvetta arvioida myös asianajalain säännösten muutostarpeita. Avoimempi hintojen ja kulujen esittäminen sekä ennakoiva kuluriskien arviointi suhteessa itse jutun intressiin onkin yksi kehittämisen kohteista ja sillä voidaan välttää myös jälkikäteen asianajajien ja muiden luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien valvontaan tulevissa asioissa olevia erimielisyyksiä siitä, miten asiaa olisi kannattanut ajaa. Oikeuskanslerin mukaan jatkovalmistelun kannalta huomionarvoisena teemana on, miten asianajajakulttuuria ja avustajakulttuuria saadaan kehitettyä tehokasta ja riittävän halpaa oikeudenkäyntiä tukevaksi ja kulujen ennakoitavuutta parantaa. Tämä ei ole yksinomaan uudella lainsäädännöllä ratkaistava asia. Kaavamaiset taulukkohinnat ja hintakatot ovat joissain tilanteissa johtaneet oikeudellisen avun laadun heikkenemiseen. Sama ilmiö voisi toistua myös riita-asioissa, minkä vuoksi eri säännösten tosiasialliset vaikutukset on tarpeen huolella arvioida.

lausunto_arviomuistio_oikeudenkayntikuluista_riita-asioissa_OKV_1342_21_2021.pdf

« Takaisin

Lausunto valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain kumoamisesta ja poliisihallinnosta annetun lain 6 §:n muuttamisesta

Diaarinumero: OKV/1590/21/2021
Antopäivä: 29.6.2021
Ratkaisija: Oikeuskansleri

Oikeuskansleri antoi lausunnon hallituksen esitysluonnoksesta laiksi valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain kumoamisesta ja poliisihallinnosta annetun lain 6 §:n muuttamisesta.

Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetaan kumottavaksi laki valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista. Samalla kumoutuisi valtion paikallishallinnon aluejaon perustana käytetty kihlakuntajako.

Luonnoksessa ehdotetaan tehtäväksi myös tarpeelliset muutokset lakiin poliisin hallinnosta, annetaan uusi valtioneuvoston asetus poliisilaitosten toimialueista ja muutetaan rajavartiolaitoksesta annettua valtioneuvoston asetusta. Viranomaisten toimialueet perustuisivat jatkossa kihlakuntien sijasta maakuntiin ja kuntiin. Toimialueet eivät käytännössä muuttuisi nykyisestä.

Esitysluonnoksen mukaan kihlakuntajaolla ei ole enää sitä merkitystä kuin sillä on aikanaan ollut. Valtion viranomaisten toimialueena on nykyään koko valtakunta tai sitten toimivalta on alueellista. Myös poliisilaitosten (11 kappaletta) alueet, Uuttamaata lukuun ottamatta, noudattavat maakuntien rajoja ja kattavat yhden tai useamman maakunnan. Toimialueiden määritteleminen kihlakuntina vaikeuttaa aluejaon perusteiden ymmärtämistä ja niiden läpinäkyvyyttä. Oikeuskansleri yhtyi lausunnossaan näihin näkemyksiin.

Esitysluonnoksessa oli perusteltu laajahkosti sitä, miksi kihlakuntajako ei poliisihallinnossa enää vastaa nykytilaa, ja minkä vuoksi valtion paikallishallinnon kehittämisestä annettu laki näin ollen voitaisiin kumota. Kyseisen lain 2 §:n kumoamisen vaikutuksia oli sitä vastoin esitysluonnoksessa arvioitu jossain määrin pintapuolisesti. Mainitun lain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on parantaa palvelujen laatua ja kansalaisten oikeusturvaa, turvata palvelujen riittävä ja tasapuolinen saatavuus maan eri osissa sekä luoda edellytykset toimintojen kokoamiselle yhteen, päätösvallan siirtämiselle paikallistasolle ja palvelujen taloudelliselle tuottamiselle. Pykälän 2 momentin mukaan palveluja ja kansalaisten oikeusturvaa parannettaessa on otettava huomioon, mitä perustuslain 17 §:ssä säädetään ja mitä saamenkielisten palvelujen ja oikeusturvan tasapuoliseksi järjestämiseksi on tarpeen. Oikeuskansleri jätti jatkovalmistelussa harkittavaksi, tulisiko esitysluonnoksessa vielä selkeämmin vertailla kumottavaksi ehdotettavan valtion paikallishallinnon kehittämisestä annetun lain 2 §:n ja poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n suhdetta.

Esitysluonnoksen jaksossa Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys käsiteltiin perustuslain 119 §:n säännöstä, jonka 2 momentin mukaan valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista tulee säätää lailla. Jaksossa oli viitattu keskeisiin perustuslakivaliokunnan lausuntoihin alue- ja paikallishallinnon yleisestä rakenteesta ja hallinnollisen jaotuksen perusteista. Jaksossa oli oikeuskanslerin mukaan myös asianmukaisesti arvioitu, että paikallisen poliisitoimen järjestämisen perusteista säädettäisiin edelleen lain tasolla perustuslain 119 §:n edellyttämällä tavalla.

Merkityksellisenä säännöksenä oli edellä mainitussa jaksossa nostettu esille myös perustuslain 122 §, jonka mukaan hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Esityksen oli katsottu toteuttavan mainitussa säännöksessä säädetyn velvoitteen eikä esityksen arvioitu vaikuttavan myöskään perustuslain 17 §:ssä säädettyihin kielellisiin oikeuksiin heikentävästi. Oikeuskanslerin mukaan jaksossa ei kuitenkaan ollut tarkemmin selostettu kyseisten kielellisten oikeuksien merkitystä suhteessa lakiehdotukseen.

Esitysluonnoksen vaikutusten arviointia koskevassa jaksossa oli käsitelty sekä poliisin tehtäviin liittyvien kansalaisten palvelujen tasapuolisesta saatavuutta ja laatua toimialueellaan että esityksen vaikutuksia ruotsinkielisiin palveluihin ja kielellisten oikeuksien toteutumiseen. Oikeuskansleri totesi lausunnossaan, että lakiehdotuksen perustuslainmukaisuutta koskevaa jaksoa olisi perusteltua täydentää senkaltaisella arvioinnilla kuin mitä vaikutusten arviointia koskevaan jaksoon oli nyt sisällytetty.

lausunto_lait_valtion_paikallishallinnon_kehittamisen_perusteista_ja_poliisihallinnosta_OKV_1590_21_2021.pdf

« Takaisin

Lausunto työnhakijan palveluprosessin ja eräiden työttömyysetuuden saamisen edellytysten uudistamisesta

Diaarinumero: OKV/1664/21/2021
Antopäivä: 28.6.2021
Ratkaisija: Oikeuskansleri

Oikeuskansleri antoi lausunnon hallituksen esityksestä työnhakijan palveluprosessin ja eräiden työttömyysetuuden saamisen edellytysten uudistamisesta.

Hallituksen esityksessä ehdotettiin, että työttömyysetuuden saamisen edellytysten täyttymisen seurannassa keskeistä olisi se, että työnhakija ilmoittaisi työllistymissuunnitelmansa toteuttamisesta ensisijaisesti verkkopalvelussa. Oikeuskansleri kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että työnhakijat ovat sähköiseen asiointiin liittyviltä valmiuksiltaan ja mahdollisuuksiltaan erilaisessa asemassa toisiinsa verrattuna. Työnhakijat eivät saa joutua tämän takia keskenään eriarvoiseen tilanteeseen asioinnissaan ja sen sujuvuudessa etenkin, kun kysymys on heidän toimeentuloonsa ja sosiaaliturvaansa vaikuttavasta asioinnista. Lisäksi oikeuskanslerin mukaan oli syytä kiinnittää huomiota siihen, että sinänsä usein perusteltu digitaalisten ja automaattisten menettelyiden käyttö ei ilman lainsäädännön selkeää tukea sekä yksikön oikeuksia turvaavia erityisiä järjestelyitä johda päätöksenteon ja viranomaisharkinnan tosiasialliseen automatisoitumiseen.

Oikeuskansleri katsoi, että hallituksen esityksessä ehdotettua muistutusmenettelyä, jolla työnhakijaa muistutettaisiin hänen menettelynsä vaikutuksista työllistymiseen ja hänen oikeuteensa saada työttömyysetuutta, oli pidettävä yleisesti työnhakijan oikeuksien, mutta myös oikeuskanslerin sähköisestä asioinnista ja työnhakijoiden asiointivalmiuksista ja –mahdollisuuksista esittämien näkökohtien vuoksi perusteltuna uudistuksena. Ottaen huomioon palvelun luonne neuvontapalveluna, katsoi oikeuskansleri kuitenkin työnhakijoiden oikeuksien turvaamisen vuoksi olevan tärkeää, että heillä on selkeä käsitys palvelun luonteesta ja siitä, että työnhakija on kyseisestä palvelusta huolimatta ensisijaisesti itse vastuussa velvollisuuksiensa täyttämisestä. 

Esityksen vaikutusten arvioinnissa oli todettu, että työttömyysturvaseuraamuksia koskevien valitusten määrän mahdollinen kasvu lisäisi sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan ja vakuutusoikeuden työmäärää. Työmäärän lisäystä oli esityksen mukaan kuitenkin vaikea arvioida. Oikeuskansleri totesi, että työttömyysetuuksilla turvataan työnhakijoiden perusoikeutta sosiaaliturvaan, minkä vuoksi asioiden viivytyksetön käsittely eri asteissa on heidän oikeuksiensa kannalta merkityksellistä. Hän katsoi, että työnhakijoiden perusoikeuksien (oikeus sosiaaliturvaan, oikeusturvaoikeus) turvaamiseksi mahdolliset muutokset sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan ja vakuutusoikeuden työhön tulisi pyrkiä arvioinnin hankaluuksista huolimatta arvioimaan ja myös ennakoimaan käytännössä niin, että mahdollinen valitusten lisääntyminen muutoksenhakuelimissä ei aiheuttaisi viivettä työttömyysetuuksia koskevien muutoksenhakuasioiden käsittelyssä.  

Esityksen mukaan työnhakijan työllistymissuunnitelman, joka sisältäisi muun muassa hänelle asetetun työnhakuvelvollisuuden, toteuttamisella olisi jatkossa nykyistä enemmän merkitystä työnhakijan oikeuteen saada työttömyysetuutta. Oikeuskansleri totesi, että työnhakuvelvoitteen täyttäminen on työnhakijan oikeuksien kannalta keskeinen velvoite, minkä vuoksi työnhakijalla tulee olla selkeä tieto kyseisestä velvoitteestaan. Hän kiinnitti huomiota siihen, että ehdotettavassa julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettavan lain työllistymissuunnitelman sisältöä koskevassa säännöksessä ei yksilöidysti mainiten säädettäisi työnhakuvelvoitteen sisältymisestä suunnitelmaan. Hän esitti viitaten työllistymissuunnitelmaa korvaavia suunnitelmia (kotoutumissuunnitelma, aktivointisuunnitelma ja monialainen työllistymissuunnitelma) koskevaan sääntelyyn, että sääntelyn yhdenmukaisuuden ja selkeyden vuoksi sekä työnhakuvelvoitteen merkitys työnhakijan oikeuksiin huomioiden, olisi työnhakuvelvollisuuden sisältymisestä työllistymissuunnitelmaan perusteltua säätää työllistymissuunnitelman sisältöä koskevassa säännöksessä.

lausunto_tyonhakijan_palveluprosessin_ja_tyottomuusetuuden_saamisen_uudistamisesta_OKV_1664_21_2021.pdf

« Takaisin