Lausunnot

Oikeuskansleri piti kyberturvallisuuden johtamisen kehittämistä oikeana valintana Suomen kyberturvallisuusstrategian painopistealueeksi. Strategisen johtamisen toteuttamismallin valinta edellyttää virkamiesvalmistelua ja eri vaihtoehtojen vaikutusten arviointia. Luonnoksessa ei ollut tietoa siitä, minkälaisen harkinnan perusteella siinä oli päädytty esittämään kyberturvallisuusjohtajan tehtävää. Oikeuskansleri katsoi, että strateginen linjaus johtamisen kehittämisestä olisi muotoiltava niin, että tavoitteena on toimivan ja tehokkaan johtamisen ja tilannekuvan hankinnan varmistaminen. Lopullisen mallin valinta tulisi jättää myöhemmän valmistelun ja päätösten varaan.

Lisäksi oikeuskansleri kiinnitti huomiota muun muassa siihen, että strategiassa esitetyssä monitoimijamallissa ei ollut otettu huomioon kuntasektoria, joka on keskeisessä asemassa useiden perusoikeuksien toteuttamisessa samoin kuin poikkeusoloihin ja häiriötilanteisiin varautumisessa. Esityksestä tulisi myös käydä ilmi, mikä olisi nykyisin vain viranomaisten käyttöön rajoitettujen palvelujen, kuten viranomaisverkkojen, asema suhteessa strategiassa esitettyyn tavoitteeseen hyödyntää kaupallisia ratkaisuja.

« Takaisin

Ohje täydentää 5.3.2019 julkaistua yleistä kannanottoa toimitusministeristön asemasta.

Lakien käsittely eduskunnassa

Hallituksen eronpyyntö ja jatkaminen toimitusministeristönä ei vaikuta eduskunnan toimivaltaan hyväksyä siellä vireillä olevia lakeja. Lait, joiden käsittely jää eduskunnassa kesken vaalikauden päätyessä, raukeavat. Poikkeuksena tästä ovat vain kansainväliset asiat. Seuraava hallitus päättää, antaako se rauenneen lakiesityksen uudelleen eduskunnalle.

EU-asiat

EU-asioiden saattamisella eduskunnan suuren valiokunnan käsiteltäväksi on aikaisempaakin korostetumpi merkitys. Eduskunnan osallistuminen EU-asioiden käsittelyyn tuo parlamentaarisen hyväksynnän ja näin Suomen edustajat voivat edustaa eduskunnan hyväksymää kantaa.

Kirjalliset kysymykset

Kansanedustajien kirjallisiin kysymyksiin vastataan edelleen perustuslain ja eduskunnan työjärjestyksen mukaisesti.

Hallituksen esitykset

Toimitusministeristö ei voi antaa eduskunnalle hallituksen esitystä tai täydentävää hallituksen esitystä. Poikkeuksena voivat olla lähinnä kiireisiä kansainvälisiä asioita koskevat esitykset.

Toimitusministeristö ei voi peruuttaa eronpyynnön jättäneen hallituksen hallitusohjelmaan perustuvia tai muuten poliittisesti keskeisiä lakiehdotuksia.

Valtioneuvoston asetukset

Pääsääntöisesti valtioneuvoston asetuksen antamisessa on kyse lainsäädäntövallan käyttämisestä ja asetuksissa voi olla merkittäviä yhteiskuntapoliittisia linjauksia. Näiden tulisi tapahtua parlamentaarisella vastuukatteella eivätkä ne siten sovellu toimitusministeristölle. Poikkeuksena ovat teknisluonteiset, esim. eduskunnan hyväksymän lain tai talousarvion toimeenpanoon liittyvät asetukset, joissa ei ole merkittävää yhteiskuntapoliittista harkintaa. Samoin voidaan antaa asetuksia, jotka liittyvät kansainvälisen velvoitteen toimeenpanoon.

Valtioneuvoston periaatepäätökset

Periaatepäätöksen antaminen ei ole suositeltavaa. Valtioneuvoston periaatepäätös ei ole oikeudellisesti sitova, mutta sillä on hallinnon toimintaa ohjaava vaikutus. Hallituksen tasolla periaatepäätöksen sitovuus on poliittista, ja se sitoo vain periaatepäätöksen antanutta hallitusta. Periaatepäätöksen antaminen toimitusministeristön toimikaudella ei tämän vuoksi vastaisi tarkoitustaan, ja se voisi aiheuttaa epätietoisuutta päätöksen sitovuudesta hallinnon toiminnassa.

Virkanimitykset

Toimitusministeristö ei ratkaise valtion ylimmän virkamiesjohdon nimitysasioita, jollei yksittäistapauksessa ole erityisiä perusteita. Näitä virkoja ovat valtion virkamieslain 26 §:n 1–4 kohdissa tarkoitetut virat, joita ovat
1) valtioneuvoston oikeuskansleri ja apulaisoikeuskansleri;
2) puolustusvoimain komentaja;
3) valtiosihteeri, valtiosihteeri kansliapäällikkönä, kansliapäällikkö, alivaltiosihteeri ja osastopäällikkö sekä näitä virka-asemaltaan vastaavat ministeriön virkamiehet (viimeksi mainitut luetellaan valtion virkamiesasetuksen 28 §:ssä);
4) välittömästi ministeriöiden alaisten virastojen päälliköt ja valtion liikelaitosten toimitusjohtajat (poikkeukset luetellaan valtion virkamiesasetuksen 28 §:ssä)

Näihin virkoihin toimitusministeristö siis ei lähtökohtaisesti nimitä tai tee nimittämisestä ratkaisuehdotusta tasavallan presidentille.

Muut nimitysasiat voidaan pääsääntöisesti käsitellä.

Ulkoasiainhallinnon tehtävät

Diplomaattisella uralla olevien virkamiesten tehtävissä ei ole kyse virkaan nimittämisestä vaan tehtävään määräämisestä. Kansainvälisten suhteiden hoidon jatkuvuuden turvaamiseksi toimitusministeristö voi tehdä tehtävään määräämisestä päätöksiä ja ratkaisuehdotuksia tasavallan presidentille. Sellaisista ulkoasiainhallinnon ylimmän virkamiesjohdon virkanimityksistä, jotka eivät kuulu diplomaattisen uran tehtäväkierron piiriin, toimitusministeristön on pääsääntöisesti pidättäydyttävä.

Ulkoasiainhallinnon viroista ja tehtävistä säädetään ulkoasiainhallintolaissa ja valtioneuvoston asetuksessa ulkoasiainhallinnosta.

Lautakunnat, neuvottelukunnat, neuvostot jne.

Toimitusministeristö voi asettaa toimielimiä, joista säädetään laissa tai asetuksessa.

Muut toimielimet

Suositeltavaa on, että ministeriön virkamiesjohto asettaa ministeriön toimivaltaan kuuluvat toimielimet, joilla on valmistelu- tai toimeenpanotehtäviä, esim. työryhmät. Uusi valtioneuvosto tekee poliittiset valmistelua koskevat linjaukset.

Muut päätökset

Toimitusministeristö voi tehdä yksittäistapauksia koskevia päätöksiä, esim. luvat, valtionavustukset tai määrärahan jaot, jos päätöksiin ei liity merkittävää yhteiskunnallisen tarkoituksenmukaisuuden harkintaa. Tällaista harkintaa päätöksenteossa on usein silloin, jos päätöksenteon edellytyksiä ei ole lainsäädännössä tai valtion talousarviossa tarkasti määritelty.

Toimitusministeristö voi panna täytäntöön päätöksiä, jotka hallitus on ennen eronpyyntöään sitovasti ratkaissut. Toimitusministeristö voi myös päättää rahoituksesta esim. valtioyhtiöille, jos rahoitukseen on eduskunnan antama yksilöity valtuus talousarviossa.

« Takaisin

Oikeuskanslerille on tullut tiedusteluja ns. toimitusministeristön asemasta ja toimivallasta. Oikeuskansleri ilmoittaa sen vuoksi ministeriöille seuraavat tiedot, jotka perustuvat perustuslain säännöksiin ja esitöihin sekä oikeuskirjallisuuteen ja oikeuskanslerin ratkaisukäytäntöön.

Perustuslain mukaan hallituksen tulee nauttia eduskunnan luottamusta, ja ministerit vastaavat virkatoimistaan eduskunnalle (perustuslaki 3 ja 60 §). Tämän vuoksi hallitus pyytää eduskuntavaalien jälkeen eroa. Hallitus- ja hallintovallan käytössä ei kuitenkaan voi syntyä tilannetta, jolloin toimivaltaista hallitusta ei olisi. Tämän vuoksi eronpyynnön jättänyt hallitus jatkaa tehtävissään toimitusministeristönä uuden hallituksen nimittämiseen asti.

Toimitusministeristön asemasta ei ole nimenomaisia säännöksiä. Toimitusministeristöllä on muodollisesti sama toimivalta kuin hallituksella ennen sen eronpyyntöä. Toimitusministeristön toimivaltaa rajoittaa kuitenkin se, että toimitusministeristön asema ei perustu parlamentarismin periaatteiden mukaisesti uuden, vaan aikaisemman eduskunnan luottamukseen.

Toimitusministeristön toimivalta on ensisijaisesti poliittinen kysymys, mutta toimivallalla on myös perustuslaissa säädetyistä valtiollisten tehtävien jaosta ja parlamentarismista johtuvat oikeudelliset äärirajat. Toimitusministeristön katsotaan voivan hoitaa välttämättömät juoksevat rutiiniasiat ja sellaiset kiireelliset asiat, joiden ratkaisua ei voida siirtää uudelle hallitukselle. Toimitusministeristö ei enää toteuta hallitusohjelmaa. Lisäksi toimitusministeristön edellytetään pidättäytyvän uusista tai laajakantoisista poliittisista aloitteista, jotka vaikuttaisivat uuden hallituksen toimintamahdollisuuksiin.

Toimitusministeristö voi esimerkiksi antaa valtioneuvoston asetuksia ja tehdä hallintopäätöksiä, joihin ei liity merkittävää yhteiskunnallisen tarkoituksenmukaisuuden harkintaa. Toisaalta vakiintuneesti katsotaan, että toimitusministeristö ei voi päättää nimittämisestä korkeimpiin valtion virkoihin. Toimitusministeristön toimivallan rajat on kuitenkin jokaisessa yksittäistapauksessa erikseen harkittava asiaa valmistelevassa ministeriössä.

« Takaisin

Apulaisoikeuskansleri antoi lausunnon ulkoasiainhallinnon suoritteiden maksuista annetun ulkoministeriön asetuksen muuttamisesta. Asetuksella määriteltäisiin maksut oikaisuvaatimuksen käsittelystä viisumiasioissa. Hän kiinnitti huomiota erityisesti oikaisuvaatimuksen luonteeseen hallinnon sisäisenä selvien ja ilmeisten virheiden oikaisumenettelynä ja pohti, voisiko esitetyn maksun suuruus nostaa liikaa kynnystä oikaisuvaatimuksen tekemiseen.

Korkeaa oikaisuvaatimuksen käsittelymaksua ei voida myöskään esityksen tavoin oikeudellisesti kestävästi perustella sillä, että hakija voi aina jättää uuden viisumihakemuksen, koska oikaisuvaatimus- ja valitusmenettely on oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten edellyttämällä tavalla viime vuosien lainmuutoksilla nimenomaan tuotu osaksi myös viisumimenettelyä, ja menettelyn tarkoituksena on saada selvät ja ilmeiset virheet hallinnon sisäisesti oikaistua ennen tuomioistuinkäsittelyä.

Hänen mukaansa oikaisuvaatimuksen käsittelemisestä perittävän maksun määrää ja sen suhdetta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon toteutumiseen tulisi vielä harkita.

« Takaisin

Oikeuskansleri antoi lausunnon henkilötunnuksen uudistamista koskevasta väliraportista. Hänen mukaansa tarve henkilön yksilöivälle tunnukselle on ilmeinen ja kasvava paitsi julkisessa hallinnossa myös yksityisen sektorin palveluntarjonnassa. Uudistuksen myötä tulisi päästä tilanteeseen, jossa yksilöivää tunnusta käytetään vain yksilöintiin, ei henkilön tunnistamiseen. Samalla poistuisi tarve säätää erityisistä rajoituksista tunnuksen käytölle.

Nykyisen henkilötunnuksen sisältämä tieto sukupuolesta ja syntymäajasta on periaatteellinen ongelma, joka tulisi korjata henkilötunnusta uudistettaessa. Yhteiskunnallisen keskustelun ja myös oikeuskanslerinvirastoon saapuneiden kantelukirjoitusten perusteella oman sukupuoli-identiteetin kokeminen on muuttunut tavalla, joka puoltaa nykyisen sukupuolitiedon poistamista. Tunnuksen sisältämä tieto avaa myös sukupuoli- tai ikäsyrjinnän vaaran.

Uudistuksen tavoitteena tulisi olla henkilön yksilöivä tunnus, joka olisi helppo muistaa ja jota voisi käyttää laajasti yksityisissä ja julkisen hallinnon palveluissa silloin, kun henkilön yksiselitteiseen yksilöintiin on tarve.

« Takaisin

Oikeuskansleri painotti lausunnossaan ohjeiden ymmärrettävyyttä lainvalmistelijoiden näkökulmasta. Ohjeissa tulisi selvemmin tuoda esiin, milloin hallituksen esityksissä selostetaan vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksiin ja milloin on tarpeen laatia oikeudellinen arvio esityksen suhteesta perustuslakiin ja kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin. Lisäksi oikeuskansleri korosti lausuntopalautteen riittävää selostamista esityksissä.

« Takaisin