Lausunnot

Oikeuskansleri antoi oikeusministeriölle lausuntonsa rahanpesudirektiivin (EU) 2018/1673 täytäntöönpanoa koskevasta työryhmämietinnöstä. Direktiivi näytti sanamuotonsa ja tavoitteensa perusteella edellyttävän ehdotuksessa esitettyä tiukempaa ja selkeämmin rikoslaissa säädettävää rangaistavuuden laajentamista.

Oikeuskansleri totesi, että direktiivin edellytysten täyttymistä voimassaolevilla rikoslainsäännöksillä perusteltiin mietinnössä jossain määrin ikääntyneeseen oikeuskäytäntöön ja lainvalmisteluun perustuen. Työryhmän mietinnössä analysoitiin sinänsä ansiokkaasti aikaisempaan lainvalmisteluun ja oikeuskäytäntöön perustuen eri sääntelyvaihtoehtoja ja pyrittiin sisällyttämään rahanpesurikosdirektiivin vaatimukset rikoslain systematiikkaan ja suomalaiseen rikosoikeudelliseen perinteeseen. Direktiivissä on kuitenkin kyse aiemman lainsäädännön päivittämisestä nykyaikaa vastaavaksi sekä rikosvastuun vähimmäissääntöjen yhtenäistämisestä Euroopan unionissa riippumatta aiemmasta kansallisesta sääntelystä. Voimassaoleva Suomen rikoslaki asettaa pidemmälle meneviä edellytyksiä rahanpesun rangaistavuudelle kuin direktiivi.

Oikeuskansleri katsoi, että jatkovalmistelussa olisi hyvä vielä tarkasti arvioida, täyttyvätkö kyseisessä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä asetetut sääntelyn tiukkuusvaatimukset ja sääntelyn tavoitteet ehdotetuissa lainmuutoksissa. Direktiivin ja sen tavoitteiden tehokas toimeenpano vaatinee muutoksia ehdotukseen.

Oikeuskansleri kiinnitti lisäksi huomiota tarpeeseen varmistaa, että säännöskohtaiset perustelut ja itse lakiteksti ovat johdonmukaisessa suhteessa toisiinsa. Ehdotetun rikoslain 32 luvun 11 §:n säännöskohtaiset perustelut näyttivät sisältävän rajoitetumman tulkinnan säännöksen sisällöstä kuin mitä suoraan lakitekstistä olisi luettavissa.

Lähtökohtaisesti Euroopan unionin direktiivin voi katsoa täyttävän EU:n perusoikeusperuskirjan vaatimukset ja sääntelyn perustuminen unionin lainsäädäntöön on painava argumentti myös sen hyväksyttävyyden puolesta kansallisen perustuslain kannalta. Työryhmämietinnössä oli sinänsä asianmukainen luonnos hallituksen esityksen jaksoksi suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys. Siinä voisi kuitenkin olla aihetta vielä kootusti todeta, että vaikutuksiltaankin ehdotukset vastaavat myös valtiosääntöisiä kriminalisointiperiaatteita. Sääntelyn tarkentaminen lausunnossa kuvatulla tavalla voi aiheuttaa vielä tarvetta päivittää säätämisjärjestysperusteluiden sisältöä.

« Takaisin

Apulaisoikeuskansleri antoi lausunnon sisäministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

Apulaisoikeuskansleri esitti mm. täsmennyksiä säännösten sanamuotoihin, jotka koskivat henkilötietojen käsittelyä toisen rekisterinpitäjän ja toisaalta tiedot alun perin keränneen rekisterinpitäjän välillä sekä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen luovuttamista viranomaiselta toiselle. Lisäksi hän esitti harkittavaksi, tulisiko ns. huomiotiedon  tai huomiotietoa koskevan luotettavuus-  ja oikeellisuusarvion yhteyteen aina kirjata, mistä tieto on peräisin tai jos sen lähde ei ole tiedossa, tieto siitä.

« Takaisin

Oikeuskansleri antoi lausunnon oikeusministeriön arviomuistiosta koskien henkilötodistelun vastaanottamista kuva- ja äänitallenteelta hovioikeudessa.

Oikeuskansleri totesi, että arviomuistio oli laadittu perusteellisesti. Hänen mukaansa arviomuistio sisältää asianmukaisen arvion esitetyn menettelyn suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin ja siinä on hyvin tunnistettu asiaan liittyvät oikeudelliset kysymykset. Oikeuskansleri pani merkille, että menettelyn soveltaminen vastaisi myös ns. uhridirektiivin tavoitteita liittyen rikosten uhrien suojeluun (direktiivi 2012/29/EU). Mainittujen tavoitteiden toteuttaminen on hänen mukaansa painava argumentti esitetyn menettelyn puolesta.

Oikeuskanslerin mukaan todistelun vastaanottamista koskevat kehittämistarpeet ovat kiistattomat. Menettelyn käytöllä saavutettavat hyödyt olisivat niin huomattavat, että järjestelmän käyttöönotto olisi perusteltua. Lisäksi oikeuskansleri totesi, että hovioikeusmenettelyn johdonmukaisuuden näkökulmasta olisi tarkoituksenmukaista ottaa henkilötodistelu vastaan samoja menettelyjä ja periaatteita noudattaen kaikissa asioissa.

Menettelyn mahdollisen käyttöönoton voidaan odottaa lyhentävän oikeudenkäyntien kestoa sekä hillitsevän asianosaisille oikeusprosesseista aiheutuvia kustannuksia. Oikeuskansleri piti molempia seikkoja merkittävänä oikeusturvaa parantavana elementtinä. Oikeudenkäyntien kesto laajoissa asioissa sekä osapuolille aiheutuvat oikeudenkäyntikustannukset ovat hänen mukaansa merkittävä oikeusturvaongelma.

Oikeuskansleri totesi, että arviomuistiossa ei erikseen tuoda esille muutoksen epäsuoria vaikutuksia puheenjohtajan prosessinjohtoon. Hänen mukaansa menettelyn toimivuus edellyttää, että käräjäoikeuksissa puheenjohtajat huolehtivat riittävästä prosessinjohdosta ja että he käyttävät aktiivisesti kyselyoikeuttaan. Tämä ei oikeuskanslerin näkemyksen mukaan kuitenkaan edellytä oikeudenkäymiskaaren säännösten muutoksia.

« Takaisin

Apulaisoikeuskansleri katsoi "yhteisen tietopohjan hyödyntämisen tietoarkkitehtuurin nykytila 2021" -luonnoksesta antamassaan lausunnossa, että tietoarkkitehtuurissa tulee arvioida Euroopan yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen lainsäädännön henkilötietojen käsittelylle asettamat vaatimukset perusteellisemmin kuin lausuttavana olevassa luonnoksessa oli tehty.

Erityisesti apulaisoikeuskansleri kiinnitti huomiota henkilötietojen käsittelyn käyttötarkoitussidonnaisuuden vaatimukseen, joka asettaa rajoituksia henkilötiedon yhteiskäytölle ja henkilötiedon siirrolle toimijalta toiselle.

« Takaisin

Oikeuskansleri antoi lausunnon kansallisen tekoälyohjelma AuroraAI:n kehittämis- ja toimintasuunnitelmasta vuosille 2019–2023. Hän katsoi, että ekosysteemipohjainen eli eri toimijoiden verkostoon ja yhteistyöhön samassa alustakokonaisuudessa perustuva toiminta voi aidosti luoda yksilöille, yhteisöille sekä yrityksille toimintamahdollisuuksia hoitaa asioitaan ja kehittää toimintaansa. Tekoälyratkaisut voivat myös tarjota toimivia ja erittäin hyödyllisiä työvälineitä hyvän hallinnon ja oikeusturvan toteuttamiseen sekä oikeussuojan antamiseen joutuisasti ja kohtuullisin kustannuksin.

Oikeuskansleri korosti, että tietosuojan, hyvän hallinnon ja yhdenvertaisuuden asettamat vaatimukset tulee huomioida ennakoivasti alustaratkaisua kehitettäessä. Hallinnon käyttämien tekoälyratkaisujen tulee täyttää Euroopan neuvoston laatimaan oikeudenhoidon tekoälyn eettiseen peruskirjaan (2018) kirjatut oikeudellisen laadun ja etiikan vaatimukset. Lisäksi kehitystyössä on otettava huomioon eduskunnan perustuslakivaliokunnan toteama tarve arvioida tekoälyn käyttöön julkisessa hallinnossa liittyvät sääntelytarpeet.

« Takaisin

Oikeuskansleri piti kyberturvallisuuden johtamisen kehittämistä oikeana valintana Suomen kyberturvallisuusstrategian painopistealueeksi. Strategisen johtamisen toteuttamismallin valinta edellyttää virkamiesvalmistelua ja eri vaihtoehtojen vaikutusten arviointia. Luonnoksessa ei ollut tietoa siitä, minkälaisen harkinnan perusteella siinä oli päädytty esittämään kyberturvallisuusjohtajan tehtävää. Oikeuskansleri katsoi, että strateginen linjaus johtamisen kehittämisestä olisi muotoiltava niin, että tavoitteena on toimivan ja tehokkaan johtamisen ja tilannekuvan hankinnan varmistaminen. Lopullisen mallin valinta tulisi jättää myöhemmän valmistelun ja päätösten varaan.

Lisäksi oikeuskansleri kiinnitti huomiota muun muassa siihen, että strategiassa esitetyssä monitoimijamallissa ei ollut otettu huomioon kuntasektoria, joka on keskeisessä asemassa useiden perusoikeuksien toteuttamisessa samoin kuin poikkeusoloihin ja häiriötilanteisiin varautumisessa. Esityksestä tulisi myös käydä ilmi, mikä olisi nykyisin vain viranomaisten käyttöön rajoitettujen palvelujen, kuten viranomaisverkkojen, asema suhteessa strategiassa esitettyyn tavoitteeseen hyödyntää kaupallisia ratkaisuja.

« Takaisin

Ohje täydentää 5.3.2019 julkaistua yleistä kannanottoa toimitusministeristön asemasta.

Lakien käsittely eduskunnassa

Hallituksen eronpyyntö ja jatkaminen toimitusministeristönä ei vaikuta eduskunnan toimivaltaan hyväksyä siellä vireillä olevia lakeja. Lait, joiden käsittely jää eduskunnassa kesken vaalikauden päätyessä, raukeavat. Poikkeuksena tästä ovat vain kansainväliset asiat. Seuraava hallitus päättää, antaako se rauenneen lakiesityksen uudelleen eduskunnalle.

EU-asiat

EU-asioiden saattamisella eduskunnan suuren valiokunnan käsiteltäväksi on aikaisempaakin korostetumpi merkitys. Eduskunnan osallistuminen EU-asioiden käsittelyyn tuo parlamentaarisen hyväksynnän ja näin Suomen edustajat voivat edustaa eduskunnan hyväksymää kantaa.

Kirjalliset kysymykset

Kansanedustajien kirjallisiin kysymyksiin vastataan edelleen perustuslain ja eduskunnan työjärjestyksen mukaisesti.

Hallituksen esitykset

Toimitusministeristö ei voi antaa eduskunnalle hallituksen esitystä tai täydentävää hallituksen esitystä. Poikkeuksena voivat olla lähinnä kiireisiä kansainvälisiä asioita koskevat esitykset.

Toimitusministeristö ei voi peruuttaa eronpyynnön jättäneen hallituksen hallitusohjelmaan perustuvia tai muuten poliittisesti keskeisiä lakiehdotuksia.

Valtioneuvoston asetukset

Pääsääntöisesti valtioneuvoston asetuksen antamisessa on kyse lainsäädäntövallan käyttämisestä ja asetuksissa voi olla merkittäviä yhteiskuntapoliittisia linjauksia. Näiden tulisi tapahtua parlamentaarisella vastuukatteella eivätkä ne siten sovellu toimitusministeristölle. Poikkeuksena ovat teknisluonteiset, esim. eduskunnan hyväksymän lain tai talousarvion toimeenpanoon liittyvät asetukset, joissa ei ole merkittävää yhteiskuntapoliittista harkintaa. Samoin voidaan antaa asetuksia, jotka liittyvät kansainvälisen velvoitteen toimeenpanoon.

Valtioneuvoston periaatepäätökset

Periaatepäätöksen antaminen ei ole suositeltavaa. Valtioneuvoston periaatepäätös ei ole oikeudellisesti sitova, mutta sillä on hallinnon toimintaa ohjaava vaikutus. Hallituksen tasolla periaatepäätöksen sitovuus on poliittista, ja se sitoo vain periaatepäätöksen antanutta hallitusta. Periaatepäätöksen antaminen toimitusministeristön toimikaudella ei tämän vuoksi vastaisi tarkoitustaan, ja se voisi aiheuttaa epätietoisuutta päätöksen sitovuudesta hallinnon toiminnassa.

Virkanimitykset

Toimitusministeristö ei ratkaise valtion ylimmän virkamiesjohdon nimitysasioita, jollei yksittäistapauksessa ole erityisiä perusteita. Näitä virkoja ovat valtion virkamieslain 26 §:n 1–4 kohdissa tarkoitetut virat, joita ovat
1) valtioneuvoston oikeuskansleri ja apulaisoikeuskansleri;
2) puolustusvoimain komentaja;
3) valtiosihteeri, valtiosihteeri kansliapäällikkönä, kansliapäällikkö, alivaltiosihteeri ja osastopäällikkö sekä näitä virka-asemaltaan vastaavat ministeriön virkamiehet (viimeksi mainitut luetellaan valtion virkamiesasetuksen 28 §:ssä);
4) välittömästi ministeriöiden alaisten virastojen päälliköt ja valtion liikelaitosten toimitusjohtajat (poikkeukset luetellaan valtion virkamiesasetuksen 28 §:ssä)

Näihin virkoihin toimitusministeristö siis ei lähtökohtaisesti nimitä tai tee nimittämisestä ratkaisuehdotusta tasavallan presidentille.

Muut nimitysasiat voidaan pääsääntöisesti käsitellä.

Ulkoasiainhallinnon tehtävät

Diplomaattisella uralla olevien virkamiesten tehtävissä ei ole kyse virkaan nimittämisestä vaan tehtävään määräämisestä. Kansainvälisten suhteiden hoidon jatkuvuuden turvaamiseksi toimitusministeristö voi tehdä tehtävään määräämisestä päätöksiä ja ratkaisuehdotuksia tasavallan presidentille. Sellaisista ulkoasiainhallinnon ylimmän virkamiesjohdon virkanimityksistä, jotka eivät kuulu diplomaattisen uran tehtäväkierron piiriin, toimitusministeristön on pääsääntöisesti pidättäydyttävä.

Ulkoasiainhallinnon viroista ja tehtävistä säädetään ulkoasiainhallintolaissa ja valtioneuvoston asetuksessa ulkoasiainhallinnosta.

Lautakunnat, neuvottelukunnat, neuvostot jne.

Toimitusministeristö voi asettaa toimielimiä, joista säädetään laissa tai asetuksessa.

Muut toimielimet

Suositeltavaa on, että ministeriön virkamiesjohto asettaa ministeriön toimivaltaan kuuluvat toimielimet, joilla on valmistelu- tai toimeenpanotehtäviä, esim. työryhmät. Uusi valtioneuvosto tekee poliittiset valmistelua koskevat linjaukset.

Muut päätökset

Toimitusministeristö voi tehdä yksittäistapauksia koskevia päätöksiä, esim. luvat, valtionavustukset tai määrärahan jaot, jos päätöksiin ei liity merkittävää yhteiskunnallisen tarkoituksenmukaisuuden harkintaa. Tällaista harkintaa päätöksenteossa on usein silloin, jos päätöksenteon edellytyksiä ei ole lainsäädännössä tai valtion talousarviossa tarkasti määritelty.

Toimitusministeristö voi panna täytäntöön päätöksiä, jotka hallitus on ennen eronpyyntöään sitovasti ratkaissut. Toimitusministeristö voi myös päättää rahoituksesta esim. valtioyhtiöille, jos rahoitukseen on eduskunnan antama yksilöity valtuus talousarviossa.

« Takaisin

Oikeuskanslerille on tullut tiedusteluja ns. toimitusministeristön asemasta ja toimivallasta. Oikeuskansleri ilmoittaa sen vuoksi ministeriöille seuraavat tiedot, jotka perustuvat perustuslain säännöksiin ja esitöihin sekä oikeuskirjallisuuteen ja oikeuskanslerin ratkaisukäytäntöön.

Perustuslain mukaan hallituksen tulee nauttia eduskunnan luottamusta, ja ministerit vastaavat virkatoimistaan eduskunnalle (perustuslaki 3 ja 60 §). Tämän vuoksi hallitus pyytää eduskuntavaalien jälkeen eroa. Hallitus- ja hallintovallan käytössä ei kuitenkaan voi syntyä tilannetta, jolloin toimivaltaista hallitusta ei olisi. Tämän vuoksi eronpyynnön jättänyt hallitus jatkaa tehtävissään toimitusministeristönä uuden hallituksen nimittämiseen asti.

Toimitusministeristön asemasta ei ole nimenomaisia säännöksiä. Toimitusministeristöllä on muodollisesti sama toimivalta kuin hallituksella ennen sen eronpyyntöä. Toimitusministeristön toimivaltaa rajoittaa kuitenkin se, että toimitusministeristön asema ei perustu parlamentarismin periaatteiden mukaisesti uuden, vaan aikaisemman eduskunnan luottamukseen.

Toimitusministeristön toimivalta on ensisijaisesti poliittinen kysymys, mutta toimivallalla on myös perustuslaissa säädetyistä valtiollisten tehtävien jaosta ja parlamentarismista johtuvat oikeudelliset äärirajat. Toimitusministeristön katsotaan voivan hoitaa välttämättömät juoksevat rutiiniasiat ja sellaiset kiireelliset asiat, joiden ratkaisua ei voida siirtää uudelle hallitukselle. Toimitusministeristö ei enää toteuta hallitusohjelmaa. Lisäksi toimitusministeristön edellytetään pidättäytyvän uusista tai laajakantoisista poliittisista aloitteista, jotka vaikuttaisivat uuden hallituksen toimintamahdollisuuksiin.

Toimitusministeristö voi esimerkiksi antaa valtioneuvoston asetuksia ja tehdä hallintopäätöksiä, joihin ei liity merkittävää yhteiskunnallisen tarkoituksenmukaisuuden harkintaa. Toisaalta vakiintuneesti katsotaan, että toimitusministeristö ei voi päättää nimittämisestä korkeimpiin valtion virkoihin. Toimitusministeristön toimivallan rajat on kuitenkin jokaisessa yksittäistapauksessa erikseen harkittava asiaa valmistelevassa ministeriössä.

« Takaisin

Apulaisoikeuskansleri antoi lausunnon ulkoasiainhallinnon suoritteiden maksuista annetun ulkoministeriön asetuksen muuttamisesta. Asetuksella määriteltäisiin maksut oikaisuvaatimuksen käsittelystä viisumiasioissa. Hän kiinnitti huomiota erityisesti oikaisuvaatimuksen luonteeseen hallinnon sisäisenä selvien ja ilmeisten virheiden oikaisumenettelynä ja pohti, voisiko esitetyn maksun suuruus nostaa liikaa kynnystä oikaisuvaatimuksen tekemiseen.

Korkeaa oikaisuvaatimuksen käsittelymaksua ei voida myöskään esityksen tavoin oikeudellisesti kestävästi perustella sillä, että hakija voi aina jättää uuden viisumihakemuksen, koska oikaisuvaatimus- ja valitusmenettely on oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten edellyttämällä tavalla viime vuosien lainmuutoksilla nimenomaan tuotu osaksi myös viisumimenettelyä, ja menettelyn tarkoituksena on saada selvät ja ilmeiset virheet hallinnon sisäisesti oikaistua ennen tuomioistuinkäsittelyä.

Hänen mukaansa oikaisuvaatimuksen käsittelemisestä perittävän maksun määrää ja sen suhdetta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon toteutumiseen tulisi vielä harkita.

« Takaisin

Oikeuskansleri antoi lausunnon henkilötunnuksen uudistamista koskevasta väliraportista. Hänen mukaansa tarve henkilön yksilöivälle tunnukselle on ilmeinen ja kasvava paitsi julkisessa hallinnossa myös yksityisen sektorin palveluntarjonnassa. Uudistuksen myötä tulisi päästä tilanteeseen, jossa yksilöivää tunnusta käytetään vain yksilöintiin, ei henkilön tunnistamiseen. Samalla poistuisi tarve säätää erityisistä rajoituksista tunnuksen käytölle.

Nykyisen henkilötunnuksen sisältämä tieto sukupuolesta ja syntymäajasta on periaatteellinen ongelma, joka tulisi korjata henkilötunnusta uudistettaessa. Yhteiskunnallisen keskustelun ja myös oikeuskanslerinvirastoon saapuneiden kantelukirjoitusten perusteella oman sukupuoli-identiteetin kokeminen on muuttunut tavalla, joka puoltaa nykyisen sukupuolitiedon poistamista. Tunnuksen sisältämä tieto avaa myös sukupuoli- tai ikäsyrjinnän vaaran.

Uudistuksen tavoitteena tulisi olla henkilön yksilöivä tunnus, joka olisi helppo muistaa ja jota voisi käyttää laajasti yksityisissä ja julkisen hallinnon palveluissa silloin, kun henkilön yksiselitteiseen yksilöintiin on tarve.

« Takaisin