Tuomas Pöysti ja Mikko Puumalainen: Den demokratiska rättsstaten och den högsta laglighetskontrollen under undantagsförhållanden

14.7.2020

(Förordet har publicerats i justitiekanslerns berättelse för år 2019)

Berättelsen om justitiekanslerns ämbetsåtgärder och iakttagelser om hur lagstiftningen har följts år 2019 har utarbetats innan statsrådet till följd av Covid-19-epidemin, efter samråd med republikens president, 16.3.2020 konstaterade att det råder sådana undantagsförhållanden i landet som avses i beredskapslagen, nämligen i 3 § 3 punkten (synnerligen allvarlig ekonomisk kris) och 5 punkten (pandemi). Statsrådet utfärdade 17.3.2020 de första ibruktagningsförordningarna i enlighet med 6 och 7 § i beredskapslagen på grundval av en allvarlig smittsam sjukdom som fått stor spridning, dvs. en pandemi. Riksdagens grundlagsutskott konstaterade i sitt betänkande GrUB 2/2020 rd om ibruktagningsförordningen att det råder sådana undantagsförhållanden i landet som avses i 3 § 5 punkten i beredskapslagen till följd av pandemin. Det är fråga om en aldrig förut skådad situation för alla statsorgan och medborgare. Varken den gällande eller den tidigare beredskapslagen har någonsin förut blivit tillämpad.

Enligt 108 § 1 mom. i grundlagen ska justitiekanslern övervaka lagligheten av statsrådets och republikens presidents ämbetsåtgärder. Denna uppgift omfattar förhandskontroll av författningarna. I anslutning därmed övervakar man att innehållet i och beredningen av de regeringspropositioner och statsrådsförordningar som statsrådet godkänner är förenliga med statsförfattningen och med den övriga lagstiftningen, och att de internationella förpliktelser som är bindande för Finland, framför allt förpliktelserna om de mänskliga rättigheterna och EU-rätten, blir beaktade på ett tillbörligt sätt. Vid förhandskontrollen av författningarna övervakar man även att god lagberedningssed iakttas. Justitiekanslern deltar inte i det beredningsarbete som sker i statsrådet. De upplysningar och utlåtanden i juridiska frågor som justitiekanslern med stöd av 108 § 2 mom. i grundlagen ger statsrådet, republikens president och ministerierna är sådana förhandsställningstaganden som inom ramen för laglighetskontrollen tillhandahålls om hur ärendena kommer att bedömas vid statsrådsövervakningen. Det tjänsteansvar och föredragandeansvar som anges i 118 § i grundlagen utgör grunden för lagligheten i fråga om statsrådets verksamhet. Föredraganden är ansvarig för vad som har beslutats på hans eller hennes föredragning, om han eller hon inte har reserverat sig mot beslutet. Varje ministerium har sådan beredningsskyldighet som anges i 67 § i grundlagen, där det bestäms att de ärenden som behandlas i statsrådet ska beredas vid det behöriga ministeriet. Under undantagsförhållanden betonas ministeriernas inbördes samarbete vid beredningen, och över lag betydelsen av god tjänstemannaberedning.

Justitiekanslern tryggar de grundläggande värden som berör statsordningen och konstitutionen

Justitiekanslerns konstitutionella och samhälleliga uppgift är att trygga tillgodoseendet av de grundläggande värden som berör statsordningen och konstitutionen i Finland. Först granskar justitiekanslern de rättsliga kriterier som måste vara uppfyllda för att det ska kunna konstateras att undantagsförhållanden råder i landet.  Därefter utövar riksdagens grundlagsutskott tillsyn över att de rättsliga kriterierna för undantagsförhållanden är uppfyllda, genom att granska ibruktagningsförordningarna och de förordningar som riksdagen tillställer utskottet för efterhandskontroll. Statsrådet ska enligt det förfarande som föreskrivs i 23 § i grundlagen och i beredskapslagen motivera varför den exceptionella situationen inte kan fås under kontroll med hjälp av myndigheternas normala befogenheter (normalitetsprincipen). Varje gång undantagsbefogenheter tas i bruk och utövas ska statsrådet kunna motivera för riksdagen att åtgärderna är nödvändiga, proportionerliga och godtagbara med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna. De avsteg som görs från de grundläggande fri- och rättigheterna ska vara tillfälliga. Såväl de allmänna som de specifika grunderna för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna ska respekteras i så stor utsträckning som möjligt.

Förhandsgranskningen av de författningsförslag och författningar som hänför sig till undantagsförhållandena har varit en arbetskrävande uppgift som krävt en snabb arbetstakt inom justitiekanslerns laglighetskontroll. Man har blivit tvungen att bedöma undantagsåtgärdernas grunder ur rättslig synvinkel enligt en mycket snabb tidtabell. I detta sammanhang har man likaså bedömt hur väl statsrådet lyckats göra en god avvägning mellan olika grundläggande fri- och rättigheter. I samband med hanteringen av krisen utarbetas också vanliga lagförslag och statsrådsförordningar i mycket snabb takt. Enligt den normalitetsprincip som framgår av 23 § i grundlagen och av beredskapslagen genomförs de författningsändringar som behövs vid hanteringen av krisen i huvudsak på detta sätt.

Särskilda svårigheter har orsakats av att det är fråga om en aldrig förut skådad situation. I motiveringarna till de författningsförslag och författningar som hör samman med undantagsförhållandena ska konsekvenserna för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna samt de sammantagna samhälleliga fördelarna och kostnaderna bedömas ur flera olika synvinklar. Denna beredning och konsekvensbedömning, som sker med beaktande av flera olika synvinklar, utgör grunden för bedömningen av huruvida de tillfälliga begränsningarna av olika grundläggande fri- och rättigheter är nödvändiga och proportionerliga samt för den inbördes avvägningen mellan olika grundläggande fri- och rättigheter, som måste ske enligt en snabb tidtabell och delvis utifrån osäkra framtidsutsikter. Eftersom det även under normala förhållanden varierar hur väl man lyckas bedöma konsekvenserna ur olika synvinklar och samordna denna bedömning med den rättsliga argumentationen, har det varit fråga om en krävande uppgift för statsrådet. Vid beredningen av beredskapslagen har man inte i särskilt stor utsträckning dryftat dess tillämpning i samband med hanteringen av en situation där en allvarlig smittsam sjukdom fått stor spridning, Detsamma gäller även många andra författningar. Detta har medfört många svårigheter för statsrådets beredningsarbete, och det har även lett till en ökning av de besvärliga bedömningssituationer som i snabb takt uppkommit inom laglighetskontrollen. Statsrådet har haft svårigheter när det gällt att motivera och specificera undantagsåtgärderna samt följa grundlagsutskottets praxis. Det finns skäl att ta vara på de observationer och lärdomar som hänför sig till beredningen och tillämpningen av beredskapslagen och av annan lagstiftning. Utifrån dessa lärdomar kommer man att kunna agera på ett bättre sätt i framtiden.

Under undantagsförhållanden ställs höjda krav på laglighetskontrollen. Undantagsförhållanden innebär att regeringens maktbefogenheter och faktiska roll när det gäller att styra den offentliga förvaltningen och samhället i sin helhet stärks och utvidgas avsevärt. Likaså betonas den högsta regeringsmaktens ansvar för att riksdagen i egenskap av högsta statsorgan får all behövlig information för sitt uppdrag, samt för att denna information är tillförlitlig. I Finlands demokrati är riksdagen det högsta statsorganet också under undantagsförhållanden. Då undantagsförhållanden råder betonas därmed den laglighetskontroll som berör utövningen av den högsta regeringsmakten. Riksdagens grundlagsutskott har å sin sida i enlighet med 74 § i grundlagen en mycket central roll när det gäller att trygga rättsstaten och demokratin.

Till de uppgifter som grundlagen föreskriver för justitiekanslern i statsrådet hör att övervaka att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses såväl vid utövningen av den högsta regeringsmakten som i all myndighetsverksamhet och annan skötsel av offentliga uppdrag. Under undantagsförhållanden accentueras den högsta regeringsmaktens generella ansvar för att dra försorg om att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses både på ett allmänt plan och när det gäller personer i sårbar ställning. Laglighetskontrollen ska vara snabb och man ska sträva efter att på ett föregripande sätt trygga tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna samt lagligheten över lag, samtidigt som man även ska ta hänsyn till den exceptionellt belastande situationen inom förvaltningen. Statsrådet har under den tid undantagsförhållandena varat ålagts ett stort antal ärenden varav största delen är av stor betydelse. Samtidigt ska beslutsfattandet emellertid ske snabbt. Arbetstakten har återspeglat sig i den övervakning som justitiekanslern svarar för, och det har utarbetats snabba förfaranden för att möjliggöra snabba korrigeringar.

De ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna ligger starkt i fokus även i framtiden

Vid hanteringen av krisen har målsättningarna i första hand varit att upprätthålla hälso- och sjukvårdssystemets funktionsförmåga. Därigenom avvärjs ett allvarligt hot mot människors liv och hälsa. Upprätthållandet av hälso- och sjukvårdens funktionsförmåga har ett direkt samband med den skyldighet som åläggs det allmänna i 7 § 1 mom. i grundlagen, nämligen att trygga vars och ens rätt till liv, samt med skyldigheten att under den tid pandemin varar trygga vars och ens rätt till sådana tillräckliga hälso- och sjukvårdstjänster som avses i 19 § 3 mom. i grundlagen och rätt till sådan oundgänglig försörjning och omsorg som avses i 19 § 1 mom. i grundlagen. Dessa grundläggande fri- och rättigheter, som tryggas i grundlagen, har också en anknytning till den rätt till liv och till skydd för hälsan som föreskrivs i de internationella konventionerna om de mänskliga rättigheterna.

Covid-19-epidemin har blivit en kris som även har en social dimension och som påverkar människors utkomst. Krisen har snabbt utökat behovet av utkomstskydd samt föranlett en snabb och omfattande ökning av klientmängderna inom utkomstskyddet för arbetslösa. Krisen har likaså föranlett en ökning av antalet konkurser bland företagen. Justitiekanslern i statsrådet höll som avslutning på statsrådets allmänna sammanträde 26.3.2020 ett ovanligt anförande om behovet av att dra försorg om att utkomstskyddsärenden ska kunna behandlas utan dröjsmål då antalet klienter och antalet inkomna ärenden ökar snabbt till följd av pandemins samhälleliga konsekvenser. Inom justitiekanslerns och biträdande justitiekanslerns laglighetskontroll har man även i övrigt uppmärksammat sårbara gruppers ställning samt tillgodoseendet av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Inom ramen för laglighetskontrollen har man på eget initiativ inlett flera utredningar med anknytning till undantagsförhållandena. Man har särskilt granskat utnyttjandet av teknologi och i synnerhet digital teknologi vid stävjandet av pandemin och vid uppföljningen av de åtgärder som vidtas för att bekämpa den.

När det gäller inriktningen av justitiekanslerns laglighetskontroll har man beaktat uppgiftsfördelningen mellan justitiekanslern och riksdagens justitieombudsman, samt den information som erhålls via internationella kontakter, bl.a. via våra samarbetsnätverk, exempelvis Europarådets material och rapporterna av Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter. I berättelsen för år 2020 kommer det att ges en detaljerad redogörelse för dessa åtgärder, liksom för den övriga laglighetskontrollen.

Då detta skrivs, 15.4.2020, är de flesta begränsningsåtgärder som hänför sig till undantagsförhållandena fortfarande gällande. Det står redan nu klart att pandemikrisen har vidsträckta samhälleliga och sociala konsekvenser. Man måste reagera på dessa konsekvenser redan innan begränsningsåtgärderna stegvis börjar avvecklas. Vid det beslutsfattande som berör hanteringen av konsekvenserna ska man sträva efter att på ett balanserat sätt beakta tillgodoseendet av olika grundläggande fri- och rättigheter samt ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Det finns skäl att ta hänsyn till förutsättningarna för utövning av rätten till inflytande och självbestämmanderätten för olika befolkningsgrupper och människor i olika ställning, så att människors delaktighet i samhället och möjligheter att agera som fullvärdiga samhällsmedlemmar tryggas i vid omfattning.

En ovanligt omfattande registerbaserad undersökning som gjorts om barn under 1990-talets recession visade att vart fjärde barn som fötts år 1987 har gjort sig skyldigt till brott eller förseelser, att vart femte har haft mentala problem och att vart sjätte vid 21 års ålder saknade examen efter grundskolan (se THL:s rapport 52/2012). Denna undersökning ger information om hur det lönar sig att rikta in de förebyggande åtgärderna och resurserna. Vikten av att tillhandahålla bastjänster för barn och familjer samt olika förebyggande tjänster och tjänster som främjar välfärden accentueras när det gäller att bryta problem som överförs från en generation till en annan och att förebygga utslagning.

Då de begränsningsåtgärder som hör samman med pandemikrisen avvecklas ska man på alla sätt dra försorg om tillgodoseendet av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Säkerställandet av tillgången till social-, hälsovårds- och utbildningstjänster, tryggandet av utkomstskyddet och främjandet av sysselsättningen är av avgörande betydelse i detta sammanhang, vid sidan av främjandet av en stabil marknad. Över lag är det fråga om att tillgodose rätten till delaktighet i samband med avvecklandet av de åtgärder som hänför sig till krisen och i samband med den ekonomiska och samhälleliga återuppbyggnad som därefter vidtar i Finland och i Europa.

Målet med rättsövervakningen är under covid-19-epidemin att reagera snabbt ifall grundläggande fri- och rättigheter och mänskliga rättigheter äventyras

Enligt 108 § 1 mom. i grundlagen ska justitiekanslern övervaka att domstolarna och andra myndigheter samt tjänstemän, offentligt anställda arbetstagare och också andra, när de sköter offentliga uppdrag, följer lag och fullgör sina skyldigheter. Vid utövningen av sitt ämbete övervakar justitiekanslern även att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Vid arbetsfördelningen mellan justitiekanslern och biträdande justitiekanslern har denna övervakning i huvudsak anförtrotts biträdande justitiekanslern. Den vedertagna benämningen för denna övervakning är rättsövervakning eller efterhandskontroll av lagligheten.

Under undantagsförhållanden prövas rättsstaten på helt nya sätt. Detta bör uppmärksammas inom rättsövervakningen, och verksamheten bör även anpassas till de nya förhållandena. Den laglighetskontroll som omfattar förvaltningen och domstolarna, dvs. rättsövervakningen, sker vanligtvis i efterhand. Ofta tar det tid att inhämta utredningar, höra myndigheter och utarbeta avgöranden. I praktiken är det fråga om en tid på flera månader. Undantagsförhållanden kräver dock mer av laglighetskontrollen. Å ena sidan ska man snabbt och på ett föregripande sätt sträva efter att trygga tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna samt lagligheten över lag, men samtidigt bör man även beakta den exceptionella belastningen inom förvaltningen. Under undantagsförhållanden ska det således finnas rum för flexibilitet också inom laglighetskontrollen.

Inom laglighetskontrollen aktualiseras Covid-19-epidemin både direkt i form av frågor som berör förhindrandet av epidemins spridning och indirekt t.ex. i form av sådana problem rörande behandlingstiderna som föranleds av belastningen inom förvaltningen. Man bör även beakta att de kategorier av människor som under normala förhållanden är i en sårbar ställning i allra högsta grad är det också under de rådande undantagsförhållandena. Den rättsövervakning som utövas under normala förhållanden, den information som insamlats genom rättsövervakningen och de avgöranden som träffats inom ramen för den utgör en grund för övervakningen och dess inriktning också under undantagsförhållandena. Utöver tidigare svårigheter kan dock undantagsförhållandena medföra nya allvarliga svårigheter när det gäller att tillgodose de grundläggande fri- och rättigheterna för människor i en sårbar ställning. Exempelvis de strukturella problemen i samband med barnskyddet och dröjsmålen i samband med meddelandet av beslut om utkomststöd och arbetsmarknadsstöd, vilka biträdande justitiekanslern uppmärksammat, ackumuleras då myndigheternas resurser binds upp av de särskilda problem som hänför sig till undantagsförhållandena. Undvikandet av nära kontakter kan göra det omöjligt för socialarbetare att hålla kontakt med barn. Likaså kan det bli omöjligt att personligen uträtta ärenden hos FPA och arbets- och näringsbyråerna.

När det gäller undantagsförhållandenas konsekvenser prioriterar man inom rättsövervakningen sådana ärenden där det är fråga om äventyrande av centrala grundläggande fri- och rättigheter och mänskliga rättigheter. Dessa utreds snabbt inom ramen för rättsövervakningen, framför allt genom att information inhämtas av myndigheterna, men också genom att man med hjälp av begäranden om utredning uppmärksammar myndigheterna på den situation som föreligger. Genom den information som förmedlas i och med dessa kontakter styr man myndigheterna att befatta sig med uppkomna problem och förhindra att situationen försämras.

Den moderna laglighetskontrollen utgör ett stöd för förvaltningen, som eftersträvar lagenlighet. Med hjälp av begäranden om utredning strävar man efter att få information om situationen inom förvaltningen, förmedla denna information till beslutsfattarna och underlätta arbetet inom förvaltningen i svåra situationer. Behoven av information kan beröra bl.a. resurstilldelning, anvisningar och kommunikation. En tydlig förändring utgörs emellertid av att man börjat undersöka fler ärenden än förut på eget initiativ. Dessa ärenden gäller antingen nya händelser som uttryckligen hör samman med undantagsförhållandena eller problem som uppkommit under normala förhållanden men som förvärrats under undantagsförhållandena. Till de först nämnda ärendena hör t.ex. handledandet av personer som återvänder från utlandet på flygplatserna. Ärenden som hör till den senare kategorin utgörs exempelvis av frågor om hur väl man lyckas ordna social- eller vårdarbetet eller hemservicen under undantagsförhållandena, samt hur väl myndigheternas service fungerar vid behandlingen av ärenden rörande ersättningar anknutna till arbetslöshet och permittering.

Det är synnerligen värdefullt att man under dessa exceptionella förhållanden kan tillgodogöra sig statsrådets laglighetskontroll, som utövas vid samma ämbetsverk. De två formerna av övervakning utövas inte för sig eller oberoende av varandra. Förmedlingen av information mellan de olika övervakningsformerna sker smidigt och snabbt, om inte kraven på oberoende och objektiv övervakning i särskilda fall förutsätter att de skiljs åt av en brandvägg. Den aktuella information som förmedlas genom statsrådets beslutsfattande används för att rikta in övervakningen av förvaltningen, medan den bild av situationen inom förvaltningen som förmedlas genom klagomål, utredningar och annan information används vid övervakningen av beslutsfattandet i statsrådet.

Under undantagsförhållandena arbetar många inom förvaltningen under stort tryck, och då är det inte möjligt att helt och hållet undvika misstag. Inom laglighetskontrollen strävar man i första hand efter att trygga tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Dessutom samlar man in information för en efterhandsbedömning av olika situationer. Självfallet måste man befatta sig med tydliga överslag, men över lag utgörs den grundläggande undertonen vid övervakningen av att man lär sig av sina erfarenheter. Tyvärr kan vi inte vara säkra på att allvarliga undantagsförhållanden inte kommer att drabba oss på nytt någon gång i framtiden. Då kommer de lärdomar man fått nu att vara värdefulla.

Helsingfors, den 15 april 2020

Tuomas Pöysti                                                                                 Mikko Puumalainen

« Takaisin