Ratkaisut

Asiakirjapyynnön käsitteleminen

Diaarinumero: OKV/455/1/2013
Antopäivä: 17.10.2014
Ratkaisija: Apulaisoikeuskanslerin sijainen

Kantelijan omaiset olivat pyytäneet terveyskeskuksen ylilääkäriltä kantelijaa koskevaa hoitosuunnitelmaa. Ylilääkäri oli luvannut toimittaa asiakirjapyynnön eteenpäin, mutta asiakirjapyyntöä ei ollut sen vastaanottamisen jälkeen käsitelty. Apulaisoikeuskanslerin sijainen saattoi terveyskeskuksen tietoon käsityksensä, jonka mukaan asiakirjapyynnön käsittely ei täyttänyt julkisuuslain 4 luvussa asetettuja vaatimuksia, kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 luvussa viranhaltijalle asetettuja tehtävien hoitamista koskevia vaatimuksia eikä käsittelyssä ollut noudatettu hallintolain 8 §:n 1 momentissa säädettyä neuvontavelvoitetta.

Kantelijaa koskeviin potilasasiakirjoihin ei ollut tehty merkintöjä terveyskeskuksen hammaslääkärin kantelijan hammasproteesin sopivuudesta ja sen pohjauksen tarpeellisuudesta tekemästä arviosta. Apulaisoikeuskanslerin sijainen kiinnitti terveyskeskuksen huomiota potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 12 §:ssä säädettyyn terveydenhuollon ammattihenkilön velvollisuuteen merkitä potilasasiakirjoihin potilaan hoidon järjestämisen, suunnittelun, toteuttamisen ja seurannan turvaamiseksi tarpeelliset tiedot.

Lastensuojeluasian käsittely

Diaarinumero: OKV/1148/1/2012
Antopäivä: 17.10.2014
Ratkaisija: Apulaisoikeuskansleri

Kantelija arvosteli sitä, että hänen ja hänen sisarustensa sosiaalityöntekijöille lastensuojeluselvityksen yhteydessä kertomat asiat oli kerrottu heidän isälleen, vaikka sisaruksille oli luvattu, ettei asioita kerrota eteenpäin. Selvityksestä ei ilmennyt, että kantelijalle ja hänen sisaruksilleen olisi kerrottu mahdollisuudesta sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 11 §:n 3 momentissa säädetyllä tavalla tietyin edellytyksin kieltää itseään koskevien tietojen kertominen isälleen. Kantelija oli lastensuojeluselvitystä tehtäessä 17-vuotias, joten erityisesti hänen kohdallaan mahdollisuudesta informoiminen olisi ollut tarpeellista. Apulaisoikeuskansleri saattoi kaupungin sosiaali- ja terveysviraston lastensuojelun tietoon käsityksensä, jonka mukaan sisarusten informoiminen asiasta olisi kyseisessä tapauksessa ollut asianmukaista.

Kantelija oli pyytänyt lastensuojelun johtajalta lastensuojeluilmoituksen tekijöitä koskevat tiedot. Johtaja oli kieltäytynyt antamasta tietoja, mutta ei ollut ilmoittanut kantelijalle tämän oikeudesta saattaa asia julkisuuslain mukaisesti viranomaisen ratkaistavaksi. Kieltäytyessään antamasta tietoja johtajan olisi tullut ilmoittaa kantelijalle kyseisestä oikeudesta. Apulaisoikeuskansleri kiinnitti lastensuojelun johtajan huomiota julkisuuslain 14 §:n 3 momentissa säädettyyn.

Lastenvalvojien menettely

Diaarinumero: OKV/238/1/2013
Antopäivä: 15.10.2014
Ratkaisija: Apulaisoikeuskanslerin sijainen

Kantelija arvosteli perheasioiden yksikön kahden lastenvalvojan menettelyä epäammattimaiseksi ja puolueelliseksi. Lisäksi kantelijalle ei ollut toimitettu hänen pyytämiään asiakirjoja.

Selvitysten mukaan tavanomaisesta toimintamallista poiketen kantelijan tapauksessa toinen vanhemmista oli käynyt ensin lastenvalvojan luona yksin. Tällöin olisi ollut perusteltua, että myös kantelijalle olisi ollut oma henkilökohtainen aikavaraus. Apulaisoikeuskanslerin sijainen totesi, että viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti ja puolueettomasti.

Kantelija oli kokenut lastenvalvojien käyttäytymisen ja kielenkäytön eräiltä osin loukkaavaksi. Toinen lastenvalvojista oli selvityksessään todennut kenties loukanneensa kantelijaa ja pyytäneensä tältä anteeksi.

Kantelija oli pyytänyt toisen vanhemman lastenvalvojille lähettämiä sähköpostiviestejä itselleen. Toinen lastenvalvoja oli luvannut selvittää asiaa ja lähettää viestit kantelijalle. Kantelija ei kuitenkaan ollut saanut viestejä. Apulaisoikeuskanslerin sijainen totesi, että asiakirjapyynnöt tulee käsitellä ja niihin vastata julkisuuslaissa säädetyllä tavalla määräajassa.

Apulaisoikeuskanslerin sijainen kiinnitti lastenvalvojien huomiota asiakkaiden tasapuolisen ja puolueettoman kohtelun sekä asianmukaisen käyttäytymisen ja kielenkäytön vaatimukseen. Lisäksi hän kiinnitti toisen lastenvalvojan huomiota julkisuuslain menettelysäännösten noudattamiseen.

Oikaisuvaatimusohjeen liittäminen työsopimussuhteisen lomautusilmoitukseen

Diaarinumero: OKV/595/1/2013
Antopäivä: 14.10.2014
Ratkaisija: Apulaisoikeuskanslerin sijainen

Kuntalain mukaan päätökseen, josta saa tehdä oikaisuvaatimuksen, on liitettävä ohjeet oikaisuvaatimuksen tekemiseksi. Hallinto-oikeus oli arvioinut, että aikuisopiston rehtorin työsopimussuhteiselle antama lomautusilmoitus oli päätös, johon oli tullut voida hakea oikaisua. Apulaisoikeuskanslerin sijainen katsoi, ettei hänellä viranomaistoiminnan laillisuusvalvojana ollut tehtäviensä ja toimivaltansa puitteissa edellytyksiä arvioida asiaa toisin kuin hallinto-oikeus oli tehnyt.

Asetelma kantelun kohteena olleessa toisessa rehtorin lomautusilmoituksessa oli vastaava. Hallinto-oikeuden lomautusilmoitukseen ottaman oikeudellisen kannan perusteella myös kantelun kohteena olleeseen työsopimussuhteiseen lomautusilmoitukseen olisi tullut voida hakea oikaisua, ja näin ollen apulaisoikeuskanslerin sijaisen mielestä lomautusilmoitukseen olisi tullut liittää oikaisuvaatimusohjeet. Apulaisoikeuskanslerin sijaisen näkemyksen mukaan myös kunnallisen viranomaisen on lähtökohtaisesti korjattava virheellinen oikaisuvaatimusohje. Apulaisoikeuskanslerin sijainen totesi, että hänellä ei ole toimivaltaa määrätä viranomaista täydentämään ratkaisuaan esimerkiksi perusteluilla tai muutoksenhakuohjauksella. Tuomiovaltaa käyttävä hallintotuomioistuin viime kädessä arvioi lomautusilmoituksen osin tulkinnanvaraisen sisällöllisen ja menettelyllisen oikeudellisen luonteen, tämän vaikutuksen esimerkiksi ratkaisun perusteluvelvollisuuteen ja muutoksenhakukelpoisuuteen sekä mahdollisten virheellisyyksien vaikutukset. Apulaisoikeuskanslerin sijainen kiinnitti koulutuskuntayhtymän huomiota kuntalain ja hallintolain säännösten noudattamiseen. Kantelu ei johtanut muihin toimenpiteisiin.

okv_595_1_2013.pdf

Julkisuuslain menettelysäännösten noudattaminen

Diaarinumero: OKV/1138/1/2013
Antopäivä: 13.10.2014
Ratkaisija: Apulaisoikeuskanslerin sijainen

Kantelija ei tullut valituksi koulun vanhemman lehtorin sijaisuuteen. Valinnan tehneen rehtorin päätöksen saatuaan hän pyysi rehtorilta tämän hakijoista tekemää ansiovertailua sähköisesti. Rehtori vastasi, ettei vertailua toimiteta, vaan hakemusasiakirjoihin voisi tutustua koulun kansliassa. Koulu sijaitsi yli kuudensadan kilometrin päässä kantelijan kotipaikasta. Oikeuskanslerille antamassaan selvityksessä rehtori kertoi pitäneensä pyyntöä ansiovertailun saamisesta vain "keskustelun avauksena".

Asiassa lausunnon antanut kunnanhallitus ilmoitti, että kyseisessä kunnassa "viranomaisen asiakirjan antamisesta päättää se viranomainen, jonka hallussa asia on". Lisäksi kunnanhallitus ilmoitti johtosääntöuudistuksensa yhteydessä esittävänsä asiakirjan antamisesta päättämisen esittämistä muotoon: "Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tarkoitettu kunnallinen toimielin voi siirtää toimialaansa kuuluvan asiakirjan antamista koskevan viranomaisen ratkaisuvallan alaiselleen viranhaltijalle".

Apulaisoikeuskanslerin sijainen totesi, että pyyntö ansiovertailun saamisesta oli asiakirjapyyntö. Asiakirjapyynnön käsittelyssä noudatettavasta menettelystä säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa eli julkisuuslaissa (621/1999). Julkisuuslain 14 §:n 2 momentin mukaan tiedon asiakirjan sisällöstä antaa se viranomaisen henkilöstöön kuuluva, jolle viranomainen on tämän tehtävän määrännyt tai jolle se hänen asemansa ja tehtäviensä vuoksi muuten kuuluu. Pykälän 3 momentissa on säädetty, että mikäli virkamies kieltäytyy antamasta pyydettyä tietoa, hänen on: 1) ilmoitettava tiedon pyytäjälle kieltäytymisen syy; 2) annettava tieto siitä, että asia voidaan saattaa viranomaisen ratkaistavaksi; 3) tiedusteltava asian kirjallisesti vireille saattaneelta tiedon pyytäjältä, haluaako hän asian siirrettäväksi viranomaisen ratkaistavaksi; sekä 4) annettava tieto käsittelyn johdosta perittävistä maksuista. Lain 16 §:n 1 momentin mukaan tieto on pääsääntöisesti annettava pyydetyllä tavalla.

Apulaisoikeuskanslerin sijainen totesi, että rehtori ei ollut tunnistanut tehtyä pyyntöä asiakirjapyynnöksi eikä siten myöskään menetellyt asiassa julkisuuslain edellyttämällä tavalla.

Julkisuuslaissa säädetään myös viranomaisen velvollisuudesta edistää tiedonsaantia ja hyvää tiedonhallintatapaa. Lain 18 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan viranomaisen tulee hyvän tiedonhallintatavan luomiseksi ja toteuttamiseksi erityisesti huolehtia siitä, että sen palveluksessa olevilla on tarvittava tieto käsiteltävien asioiden julkisuudesta sekä tietojen antamisessa ja käsittelyssä noudatettavista menettelyistä ja tehtävänjaosta. Kunnanhallituksen lausunnossaan esittämä ja muu asiassa saatu selvitys antoi viitteitä siitä, että kunta ei ollut riittävästi huolehtinut hyvän tiedonhallintavan luomisesta ja toteuttamisesta hallinnossaan eikä siten toiminut myöskään hallintolain hyvän hallinnon perusteiden edellyttämällä asianmukaisella ja tuloksellisella tavalla.

Apulaisoikeuskanslerin sijainen kiinnitti rehtorin huomiota velvollisuuteen noudattaa julkisuuslain menettelysäännöksiä sekä kunnanhallituksen huomiota velvollisuuteen järjestää hallintonsa siten, että julkisuuslain hyvälle tiedonhallinnalle asettamat edellytykset täyttyvät.

okv_1138_1_2013.pdf

Julkisuuslain menettelysäännösten noudattaminen

Diaarinumero: OKV/1156/1/2013
Antopäivä: 13.10.2014
Ratkaisija: Apulaisoikeuskanslerin sijainen

Kantelija ei tullut valituksi koulun lehtorin virkaan. Valinnan tehneen rehtorin päätöksen saatuaan hän pyysi rehtorilta muun muassa itseään koskevia haastattelumuistiinpanoja. Rehtori totesi, ettei anna jäljennöstä muistiinpanoista, koska kyseessä ei ole julkinen asiakirja. Oikeuskanslerille antamassaan selvityksessä rehtori katsoi jättäneensä noudattamatta julkisuuslain menettelysääntöjä asiankirjapyynnön käsittelyssä ja ilmoitti tämän johtuvan siitä, että kyseinen kaupunki ei ole antanut toimiohjetta asiakirjapyynnön käsittelystä. Oikeuskanslerille antamassaan lausunnossa kaupunginhallitus totesi, ettei toimintaohjeita ole annettu, koska oikeusministeriön julkisuuslaista antaman ohjeen mukaan "kukin viranomainen ratkaisee itse lain soveltamiseen liittyvät kysymykset". Lausunnon mukaan muistiinpanoja ei ollut pidettävä viranomaisen asiakirjana ja ne jäivät siten julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Apulaisoikeuskanslerin sijainen totesi, että pyyntö muistiinpanojen saamisesta oli asiakirjapyyntö. Asiakirjapyynnön käsittelyssä noudatettavasta menettelystä säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa eli julkisuuslaissa (621/1999). Julkisuuslain 14 §:n 2 momentin mukaan tiedon asiakirjan sisällöstä antaa se viranomaisen henkilöstöön kuuluva, jolle viranomainen on tämän tehtävän määrännyt tai jolle se hänen asemansa ja tehtäviensä vuoksi muuten kuuluu. Pykälän 3 momentissa on säädetty, että mikäli virkamies kieltäytyy antamasta pyydettyä tietoa, hänen on: 1) ilmoitettava tiedon pyytäjälle kieltäytymisen syy; 2) annettava tieto siitä, että asia voidaan saattaa viranomaisen ratkaistavaksi; 3) tiedusteltava asian kirjallisesti vireille saattaneelta tiedon pyytäjältä, haluaako hän asian siirrettäväksi viranomaisen ratkaistavaksi; sekä 4) annettava tieto käsittelyn johdosta perittävistä maksuista. Julkisuuslain 11 §:n mukaan asianosaisella voi olla oikeus saada tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä.

Apulaisoikeuskanslerin sijainen totesi, että julkisuuslailla ja erityisesti sen menettelysäännöksillä toteutetaan osaltaan perustuslain 21 §:ssä kaikille säädettyä oikeutta saada asiansa käsiteltyä asianmukaisesti, saada perusteltu päätös ja saada hakea siihen muutosta. Menettelysäännöksiä on noudatettava silloinkin, kun asiakirja katsotaan osittain tai kokonaan salassapidettäväksi. Niitä on noudatettava myös silloin, kun asiakirjaa ei katsota laissa tarkoitetuksi viranomaisen asiakirjaksi tai viranomaisella ei ole pyydettyä asiakirjaa. Viranomaisen ratkaisu on näissäkin tilanteissa voitava saattaa käsiteltäväksi lakiin luodussa muutoksenhakujärjestelmässä eli hallinto-oikeudessa ja edelleen korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Julkisuuslaissa säädetään myös viranomaisen velvollisuudesta edistää tiedonsaantia ja hyvää tiedonhallintatapaa. Lain 18 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan viranomaisen tulee hyvän tiedonhallintatavan luomiseksi ja toteuttamiseksi erityisesti huolehtia siitä, että sen palveluksessa olevilla on tarvittava tieto käsiteltävien asioiden julkisuudesta sekä tietojen antamisessa ja käsittelyssä noudatettavista menettelyistä ja tehtävänjaosta. Kunnanhallituksen lausunnossaan esittämä ja muu asiassa saatu selvitys antoi viitteitä siitä, että kunta ei ollut riittävästi huolehtinut tiedonhallintansa järjestämisestä julkisuuslain ja hyvän hallinnon perusteiden edellyttämällä tavalla.

Apulaisoikeuskanslerin sijainen kiinnitti rehtorin huomiota velvollisuuteen noudattaa julkisuuslain menettelysäännöksiä ja kaupunginhallituksen huomiota velvollisuuteen järjestää hallintonsa siten, että julkisuuslain hyvälle tiedonhallinnalle asettamat edellytykset täyttyvät.

okv_1156_1_2013.pdf

Sairauspäivärahahakemuksen käsittelyaika Kansaneläkelaitoksessa

Diaarinumero: OKV/1346/1/2013
Antopäivä: 8.10.2014
Ratkaisija: Apulaisoikeuskansleri

Kantelija katsoi sairauspäivärahahakemuksensa käsittelyn Kelassa viivästyneen. Hän katsoi menettäneensä päätöksen viipymisen vuoksi ansiosidonnaisen päivärahan lähes kahden kuukauden ajalta.

Kelan selvityksen mukaan sairauspäivärahahakemuksen läpimenoaikatavoite vuonna 2013 oli 21 päivää. Kela teki päätöksen kantelijalle maksettavasta sairauspäivärahasta 67 päivän kuluttua hakemuksen vireilletulosta. Asian ratkaisemiseen kulunut aika ylitti selvästi ja moninkertaisesti käsittelyaikatavoitteen, eikä kokonaiskäsittelyaikaa voitu asian laatu ja sen merkitys huomioon ottaen pitää kohtuullisena. Käsittelyn viivästymisen vuoksi myös päätökseen sisältynyt jatkotoimenpiteitä koskeva ohjaus viivästyi, mikä vaikutti osaltaan työnhakijaksi ilmoittautumisen ajankohtaan ja sitä kautta ansiopäivärahan saamatta jäämiseen. Apulaisoikeuskansleri kiinnitti Kelan huomiota sairauspäivärahahakemusten viivytyksettömään käsittelyyn.

Koska kantelija oli useamman kerran eri vaiheessa saanut neuvontaa tilanteeseensa ja työnhakijaksi ilmoittautumiseen liittyen, Kela ei menetellyt lainvastaisesti antamansa neuvonnan osalta. Apulaisoikeuskansleri katsoi kuitenkin, että kantelijalle annettu neuvonta olisi asian monitahoisuuden vuoksi ollut mahdollista toteuttaa paremmin esimerkiksi Kelan selvityksessään esittämällä tavalla ohjaamalla asia jo aikaisemmassa vaiheessa kokonaisvaltaisempaan tarkasteluun.

Neuvonta

Diaarinumero: OKV/766/1/2013
Antopäivä: 7.10.2014
Ratkaisija: Oikeuskansleri

Kantelijayhtiö arvosteli kantelussaan työ- ja elinkeinoministeriön ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen virkamiesten menettelyä asiansa käsittelyssä. Asiassa oli kysymys siitä, olivatko kyseiset virkamiehet neuvoneet ja ohjanneet yhtiötä lainmukaisesti ja asianmukaisesti yhtiön mahdollisuudesta tuottaa kotoutumisen edistämisestä annetun lain (kotoutumislaki) 27 §:ssä tarkoitettuja palveluja ilman huoltajaa maassa oleville lapsille ja nuorille, joille on myönnetty oleskelupa heidän haettua Suomessa alaikäisenä kansanvälistä suojelua tai jotka on otettu Suomeen ulkomaalaislain 90 §:ssä tarkoitetussa pakolaiskiintiössä.

Yhtiön toimintaa kotoutumislain 27 §:ssä tarkoitettujen perheryhmäkotipalvelujen tuottajana oli käsitelty useissa yhtiön ja viranomaisten välisissä neuvotteluissa ja yhteydenotoissa ja saadun selvityksen mukaan ELY-keskuksen kanta yhtiön mahdollisuuteen tuottaa perheryhmäkotipalveluja näytti muuttuneen asian käsittelyn edetessä. Oikeuskansleri totesi, että kotoutumislain säännökset olivat lain 27 §:ssä tarkoitettujen palvelujen tuottamisesta joiltakin osin tulkinnanvaraiset ja epäselvät sekä ristiriidassa lakia koskevan hallituksen esityksen kanssa, mikä oli aiheuttanut epäselvyyttä lain sisällöstä ja vaikeuttanut neuvonnan antamista asiassa. Oikeuskansleri totesi, että hallinnon toiminnan on oltava luotettavaa ja uskottavaa. Viranomaisen antamien neuvojen ja ohjeiden on oltava selkeitä ja täsmällisiä, jotta hallinnon asiakas voi niiden perusteella suunnitella toimintaansa, toteuttaa oikeuksiaan sekä välttää oikeudenmenetykset. Säännösten epäselvyys tai tulkinnanvaraisuus ei saa koitua hallinnon asiakkaan vahingoksi. Oikeuskansleri totesi, että ELY-keskuksen yhtiölle antama neuvonta ei ole ollut selkeää ja täsmällistä eikä se siten ole täyttänyt hallintolain 8 §:n neuvonnalle asettamia vaatimuksia.

Oikeuskansleri saattoi työ- ja elinkeinoministeriön tietoon päätöksessään yhtiön asian hoitamisesta esittämänsä havainnot ja näkemykset sen harkitsemista varten, tulisiko kotoutumislain säännöksiä lain 27 §:ssä tarkoitettujen lasten ja nuorten hoivaa, huolenpitoa ja kasvatusta koskevien palvelujen tuottamisesta erityisesti yksityisten tuottamien palvelujen osalta tarkentaa ja ovatko asiaa koskevat ohjeet riittävät. Oikeuskansleri pyysi ministeriötä ilmoittamaan mahdollisista toimenpiteistään asiassa viimeistään 30.1.2015.

Lisäksi oikeuskansleri saattoi työ- ja elinkeinoministeriössä päätöksentekohetkellä toimineen ELY-keskuksen virkamiehen tietoon muun muassa esittämänsä kannanotot hallintolain 8 §:n 1 momentissa säädetyn neuvonnan antamisesta, vaikka kyseisessä tapauksessa neuvonnan ja ohjauksen antamiseen oli vaikuttanut lainsäädännön tulkinnanvaraisuus ja epäselvyys.

Tenojoen kalastussopimus ja kalakorvauslain soveltaminen

Diaarinumero: OKV/1/21/2012
Antopäivä: 7.10.2014
Ratkaisija: Oikeuskansleri

Kantelija pyysi Valtiontalouden tarkastusvirastoa tutkimaan valtion taloudenhoidon laillisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta Tenojoen Suomen puoleisen jokiosuuden oikeudenkäytön johdosta.  Tarkastusvirasto katsoi päätöksessään, että nykyinen tilanne on sekä kansalaisten oikeusturvan että valtion maksuvelvollisuuden näkökulmasta kohtuuton. Yhtään Tenojoen kalakorvauslain mukaista korvausta ei ole vielä maksettu, vaikka laki on ollut voimassa yli 20 vuotta. Valtiontalouden tarkastusvirasto toimitti asiassa tekemänsä päätöksen oikeuskanslerille tiedoksi ja mahdollisia toimenpiteitä varten.

Oikeuskansleri totesi ratkaisussaan, että julkisen vallan on perustuslain 22 §:n mukaan turvattava perusoikeuksien toteutuminen. Tämä tulee turvata hallinnollisin keinoin sekä tarvittaessa lainsäädännöllisin toimin. Myös hallintolain 6 § asettaa hallinnolle velvoitteen, joka tässä tapauksessa tarkoittaa viranomaisten toimintaan kohdistuvan luottamuksen turvaamista siten, että hallinnossa asioivat voivat luottaa paitsi oikeussuojajärjestelmään myös hallinnon toimivuuteen. Tässä tapauksessa maa- ja metsätalousministeriön tehtävänä on ollut vastata hallinnon asianmukaisesta toiminnasta sekä ohjata ja valvoa sitä. Oikeuskansleri katsoi, että maa- ja metsätalousministeriön asiana on saattaa kantelussa esille tuotu asiaintila alaisessaan hallinnossa sellaiseksi, että kalakorvauslain soveltaminen päästään aloittamaan mahdollisimman pikaisesti ja että järjestelmän toimivuus hyvän hallinnon vaatimusten mukaisesti voidaan jatkossa taata.

okv_1_21_2012.pdf

Elinkeinoministerin menettely ydinenergiasopimuksen allekirjoittamisessa ja valtioneuvoston periaatepäätöksen täydentämisessä

Diaarinumero: OKV/1664/1/2014 (näytä lisää...)
Lisädiaarinumerot: OKV/1665/1/2014, OKV/1667/1/2014, OKV/1668/1/2014, OKV/1671/1/2014
Antopäivä: 2.10.2014
Ratkaisija: Oikeuskansleri

Oikeuskanslerinvirastoon saapui useita kantelukirjoituksia, joissa on julkisuudessa olleiden tietojen perusteella epäilty elinkeinoministeri Jan Vapaavuoren olleen esteellinen Fennovoima Oy:tä koskevan valtioneuvoston periaatepäätöksen esittelyssä ja päätöksenteossa.

Valtioneuvostolain 17 a §:n mukaan ministeri ei saa osallistua asian käsittelyyn esteellisenä. Ministeri ei saa esteellisenä osallistua asian valmisteluun, esittelyyn, päätöksentekoon tai muuhun käsittelyyn ministeriössä, ministerivaliokunnissa eikä valtioneuvoston yleisistunnossa. Ministerin esteellisyys ratkaistaan hallintolain 28 §:ssä lueteltujen esteellisyysperusteiden mukaisesti.

Oikeuskansleri pitää käytettävissään tietojen perusteella selvänä, että nyt esillä olevassa asiassa hallintolain 28 §:n 1 momentin 1–6 kohdissa säädetyt esteellisyysperusteet eivät voi tulla kyseeseen. Oikeuskansleri arvioi asiaa hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan yleislausekkeen valossa. Mainitun lainkohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Hallintolain esitöiden mukaan tällaisen syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa. Kynnyksen esteellisyyden muodostumiselle esteellisyyden yleislausekkeen perusteella on ministerin kohdalla katsottu asettuvan melko korkealle.

Oikeuskanslerin saamien selvitysten mukaan tasavallan presidentti on valtioneuvoston esityksestä 20.12.2013 valtuuttanut elinkeinoministeri Jan Vapaavuoren tai hänen sijaisensa allekirjoittamaan nyt kyseessä olevan valtiosopimuksen. Sopimuksen allekirjoituksen merkitys on Wienin valtiosopimusoikeutta koskevan yleissopimuksen 18 artiklan mukaan se, että valtio sitoutuu allekirjoituksellaan pidättäytymään toimenpiteistä, jotka tekisivät tyhjäksi valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän. Sopimus saa kuitenkin täyden sitovuuden vasta voimaan tultuaan. Tämä edellyttää ensinnäkin, että eduskunta hyväksyy kyseisen valtiosopimuksen perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaisesti. Mikäli se ei sitä tee, asia raukeaa. Sopimuksen voimaantulo ja Suomen sitoutuminen siihen edellyttävät vielä paitsi eduskunnan hyväksymistä myös tasavallan presidentin päätöstä sopimuksen hyväksymisestä. 

Eduskunnan hyväksyntä tarvitaan myös valtioneuvoston 18.9.2014 tekemälle Fennovoima Oy:tä koskevalle periaatepäätökselle. Valtioneuvosto on antanut periaatepäätöksen ydinenergialain 15 §:n 1 momentin mukaisesti eduskunnan tarkastettavaksi.

Nyt kyseessä oleva sopimus on tietyn sektorin yhteistyösopimus, jossa sovitaan yhteistyön aloista ja muodoista valtioiden välillä.  Se, miten ydinenergiaan liittyvät tehtävät on Venäjällä järjestetty ja mikä taho sopimuksen on Venäjän hallituksen puolesta allekirjoittanut, ei muuta sitä seikkaa, että nyt esillä olevassa sopimuksessa on oikeudellisesti kyse Suomen ja Venäjän välisestä valtiosopimuksesta. Jo neuvotteluvaltuuskuntaa 14.6.2012 asetettaessa valtioneuvoston käytössä on ollut sopimusluonnos, josta ilmenee se, että sopimuksen täytäntöönpanoa varten toimivaltainen viranomainen Venäjällä on Rosatom. Ennen allekirjoitusvaltuuksista päättämistä työ- ja elinkeinoministeriö pyysi sopimusluonnoksesta lausuntoja viranomaistahoilta ja muun muassa Teollisuuden Voima Oy:ltä, Fortum Power and Heat Oy:ltä, Fennovoima Oy:ltä ja Posiva Oy:ltä. Esittelymuistion mukaan sekä viranomaisten että toimijoiden antamissa lausunnoissa puollettiin kautta linjan sopimuksen allekirjoittamista.

Kyseisen valtiosopimuksen kansallisessa käsittelyssä ei ole poikettu siitä menettelystä, jota perustuslain mukaan valtiosopimusten käsittelyssä noudatetaan. Selvyyden vuoksi oikeuskansleri toteaa vielä, että käytettävissä olevan aineiston perusteella ei myöskään ole viitteitä siitä, että sopimuksen allekirjoittamisella olisi ollut tarkoitus vaikuttaa valtioneuvoston Fennovoima Oy:n hakemusta koskevaan päätöksentekoon.

Valtioneuvoston ohjesäännön 21 §:n nojalla energiapolitiikka kuuluu työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan. Valtioneuvostosta annetun lain 15 §:n 1 momentin mukaan ministeri ratkaisee toimialaansa kuuluvat asiat sekä johtaa ministeriön toimintaa työnjaon mukaisesti. Allekirjoittaessaan tasavallan presidentin valtuuttamana Suomen ja Venäjän välisen yhteistyösopimuksen ja esittäessään valtioneuvostolle, että se tekee aiempaa periaatepäätöstään täydentävän periaatepäätöksen Fennovoima Oy:n suunnitteleman uuden ydinvoimalaitoksen rakentamisesta sekä voimalaitoksen toimintaan samalla laitospaikalla tarvittavien ydinlaitoksien rakentamisesta elinkeinoministeri Jan Vapaavuori on hoitanut hänelle hallituksen työnjaon mukaisesti kuuluvia työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan kuuluvia virkatehtäviään. Jotta ministeri voisi esteellisyyden perusteella vetäytyä virkatoimiinsa kuuluvien asioiden käsittelystä ja ratkaisemisesta, tulee esteellisyydelle olla riittävät perusteet.

Edellä esitetyn perusteella oikeuskansleri toteaa, että nyt kyseessä olevan ydinenergia-alan yhteistyötä koskevan valtiosopimuksen allekirjoittaminen asianmukaisesti annetun valtuuden nojalla ei muodosta sellaista hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettua erityistä syytä, jonka vuoksi luottamuksen ministeri Vapaavuoren puolueettomuuteen voitaisiin arvioida vaarantuneen siten, että hän olisi ollut esteellinen esittelemään yllä mainitun valtioneuvoston periaatepäätöksen täydentämistä koskevan asian sekä osallistumaan asiaa koskevaan päätöksentekoon valtioneuvoston yleisistunnossa.

okv_1664_1_2014_jne.pdf